「党建治学」李雪勤：在实践中探索完善权力制约和监督制度（完善权力运用制约和监督机制）

李雪勤：在实践中探索完善权力制约和监督制度

党建治学

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改革开放以来，我们党对权力运行的制约和监督、从源头上防治腐败的理论和实践进行了有益的探索，逐步形成了权力制约和监督制度，在国家治理体系和治理能力现代化过程中发挥了重要的作用。

国内最早探索权力制约实践和理论的，是河北省保定市。20世纪80年代末，河北省保定市在实践中发现，当时在改革过程中进行权力下放后，有不少权力积淀在下面，产生了权力堆积，腐败现象也随之产生。对此，保定市委采取权力分解、管理交叉、干部换岗、以责制权等一系列措施，有针对性地解决这个问题。在总结他们经验的基础上形成的调研报告《建立权力的内部约束机制——河北省保定市廉政制度建设的新探索》，在当时的中央纪委机关内部刊物《党风与党纪》杂志1989年第7期上发表，后又在《求是》杂志1989年第10期上发表。这是国内最早提出权力制约概念的一次有益尝试。

1996年10月，经党中央批准，十四届中央纪委六次全会工作报告中，重申和建立了党内监督五项制度。应当说，党内监督五项制度的每一条都是针对时弊、防止权力滥用而采取的重大措施，是对党内监督制度的重大发展。由此开始，党内监督五项制度在以后的党内监督工作中，日益发挥着框架性制度的重要作用。

十四届中央纪委六次全会在总结之前加大对权力制约和监督力度的基础上，还明确指出：“建立有关权力制约制度。实行干部交流制度，对在一个地方和部门工作时间较长的领导干部，必须按规定定期交流；在比较容易滥用职权、权钱交易的部门，要进行权力分解、重要岗位轮换等制度的试点，而后逐步推广。”

由此可见，当时的权力制约制度已经成为党风廉政建设和反腐败工作的有机组成部分。

1997年9月，中央纪委向党的十五大报告明确提出：“加大反腐败工作力度，必须强化监督制约机制。重点是强化党内监督机制，加强党委会内部的监督和纪委的监督，特别要加强对高中级干部和各级党政机关主要负责人的监督，任何人都没有不受监督的特权。要建立健全依法行使权力的制约机制，防止滥用权力，以权谋私。”。

1998年1月，十五届中央纪委二次全会以“强化监督，建立健全权力制约机制”为题，专门用一个部分来部署权力制约和监督工作。

2000年12月，时任总书记江泽民同志在十五届中央纪委五次全会上的讲话中特别强调：“要针对容易产生腐败现象的具体体制、制度和薄弱环节，通过深化改革和体制创新，建立结构合理、配置科学、程序严密、相互制约的权力运行机制。”这是第一次对权力结构的科学配置提出了明确要求。

2001年9月，党的十五届六中全会《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》明确提出：“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，保证权力沿着制度化和法制化的轨道运行，是防止以权谋私的根本举措。”这里把之前的“相互制约”，调整为“制约有效”。

2002年11月，党的十六大报告在第五部分“政治建设和政治体制改革”的9个方面内容中，其中第八条就是“加强对权力的制约和监督”。这是在党代会报告中，第一次把“权力制约和监督”作为党的政治建设和政治体制改革的重要内容。按决策权、执行权、监督权来科学配置权力，成为以后党政机关和司法机关的重要原则。

2007年10月，党的十七大报告在第六部分“坚定不移发展社会主义民主政治”中，第六条专门论述权力制约和监督。

2012年11月，党的十八大报告在第五部分“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”中，专门用第六条来论述权力制约和监督：“健全权力运行制约和监督体系。坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”

2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，第十部分“强化权力运行制约和监督体系”的表述如下：“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。”

其中，第35条是“形成科学有效的权力制约和协调机制。完善党和国家领导体制，坚持民主集中制，充分发挥党的领导核心作用。规范各级党政主要领导干部职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务。加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督。推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。”

2016年10月，党的十八届六中全会审议通过了《中国共产党党内监督条例》，全会强调，监督是权力正确运行的根本保证，是加强和规范党内政治生活的重要举措。必须加强对领导干部的监督，党内不允许有不受制约的权力，也不允许有不受监督的特殊党员。要完善权力运行制约和监督机制，形成有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制度安排。

2017年10月，在党的十九大报告第十三部分专门用第七条来论述权力制约和监督。由于正在进行国家监察体制改革，权力制约和监督的内容不再放在政治部分，而是放到党的建设部分。这一条的题目是“健全党和国家监督体系”。主要内容有：增强党的自我净化能力，根本靠强化党的自我监督和群众监督；加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子；深化国家监察体制改革，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖；制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代“两规”措施等。

2019年10月，党的十九届四中全会审议通过了《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，其中第十四部分“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督”，专门论述权力制约和监督的内容。

2022年10月，党的二十大报告十五部分“坚定不移全面从严治党，深入推进新时代党的建设新的伟大工程”，专门在“完善党的自我革命制度规范体系”中是这样论述权力制约和监督的：“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调，让权力在阳光下运行。”

综上所述，我们党和国家的权力制约和监督制度，自20世纪80年代末开始，经历一个逐步建立、健全和完善的过程。在这个过程中，形成了具有中国特色的结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力结构，构建了决策权、执行权、监督权相互制约和协调的权力运行机制，完善了决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全了党统一领导、全面覆盖、权威高效的党和国家监督体系，成为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。

【李雪勤：长安街读书会成员、中央纪委研究室原主任】

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