完善监督执纪执法权力运行内控机制丨治党论苑（完善监督机制 强化监督执纪）

十九届中央纪委六次全会提出，完善监督执纪执法权力运行内控机制，坚决查处执纪违纪、执法违法、失职失责行为，切实解决“灯下黑”问题。监督执纪执法权力运行内控机制建设这一重要命题的提出，一方面说明纪检监察机关对自身权力行使时刻保持着谨慎和警醒，另一方面说明纪检监察机关对实现自我监督和管理具有政治自信，主动针对自身权力运行机制和管理监督体系的薄弱环节，明确权力边界、严格内控机制，着力破解自我监督的“哥德巴赫猜想”。

一、完善监督执纪执法权力运行内控机制的时代价值

（一）完善监督执纪执法权力运行内控机制是纪检监察机关讲政治的具体体现

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在全面从严治党实践中，强调全面从严治党首先要从政治上看，不能只讲腐败问题、不讲政治问题。纪检监察机关作为党和国家监督专责机关，政治属性是第一属性、根本属性，应当牢牢把握住纪检监察工作的政治属性，把讲政治贯穿于监督执纪执法工作全过程。其一，内控机制体现纪检监察机关的政治站位，有利于纪检监察机关强化“两个责任”，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，把严的主基调长期坚持下去，一刻不停推进党风廉政建设和反腐败斗争，不断增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力。其二，内控机制彰显纪检监察机关的政治担当，有利于纪检监察机关把握职责定位，强化监督执纪和监察执法，实现权力与责任相统一，凸显政治责任和使命担当。其三，内控机制丰富纪检监察机关的政治思维，有利于纪检监察机关从政治和全局的高度把握形势、分析问题、谋划工作，自觉运用习近平新时代中国特色社会主义思想蕴含的科学观点方法指导纪检监察实践，把握监督执纪执法工作的力度和节奏，保证中央重大决策部署到哪里，监督执纪执法就跟进到哪里。完善监督执纪执法权力运行内控机制本身就是讲政治的鲜活形式和具体化，从讲政治高度明确监督执纪执法的政治性，保证监督执纪执法的政治效果。

（二）完善监督执纪执法权力运行内控机制是纪检监察机关履行职责的重要保障

纪检监察机关的权力由党章和宪法赋予，职责纪定、职责法定。《中国共产党章程》规定，党的各级纪律检查委员会是“党内监督专责机关”，职责是“监督、执纪、问责”。《中华人民共和国监察法》规定，各级监察委员会是行使“国家监察职能的专责机关”，职责是“监督、调查、处置”。纪检监察机关一体履行“监督、执纪、问责”和“监督、调查、处置”，切实发挥监督保障执行、促进完善发展作用，离不开完善监督执纪执法权力运行内控机制。其一，内控机制促进监督执法与监察执纪的贯通，既坚持执纪必严，又坚持纪法衔接，实事求是、精准科学，用党的纪律严肃处理违反党章党规的行为，用国家法律依法惩治公职人员违法行为；树立政策和策略的生命线意识，纪法双施双守，严格按照规定权限、规则、程序开展工作。其二，内控机制实现突出政治监督和强化日常监督的统一，既有利于分析研判是否坚持党的全面领导、加强党的政治建设、贯彻以人民为中心的发展思想、严肃党内政治生活等情况，及时发现解决问题，又有利于纪检监察机关从小处着力，注重抓早抓小，抓苗头，开展经常性监督检查，加大日常监督力度；深化运用“四种形态”，正确把握“树木”与“森林”的关系，做到“刚性”有力度、“柔性”有温度。其三，内控机制为发挥监督保障执行、促进完善发展作用创造条件，既推进构建全覆盖的制度执行监督机制，强化制度执行力，又聚焦解决体制性障碍、机制性梗阻、政策性创新方面问题，把公权力置于严密监督之下。依规依纪依法开展工作是做好新时代纪检监察工作的政治要求，完善监督执纪执法权力运行内控机制体现纪检监察机关的政治担当。

（三）完善监督执纪执法权力运行内控机制是纪检监察机关自我监督的内在要求

纪律检查和国家监察工作的特殊性，决定了纪检监察干部不但没有党纪国法特权，还有更为严格的纪律和法律要求。纪检监察干部在作风和纪律上偏出一寸，纪检监察事业就离中央的要求偏出一丈。2021年，全国共谈话函询纪检监察干部9562人，采取组织措施9685人，处分2985人，移送检察机关111人。从被查处的案件可以看出，纪检监察机关不是保险箱，纪检监察干部也不具备天然免疫力。十九届中央纪委六次全会指出，当前，纪检监察工作与党中央要求和人民期待相比还有差距，素质能力与高质量发展要求相比还有差距，纪律作风与打铁必须自身硬要求相比还有差距，理论学习不深不透、政治站位不高、对当前腐败和作风问题新特征把握不准的问题，不重视监督、不愿监督、不敢监督、不会监督的问题，聚焦职责不够、越位缺位错位的问题，法治意识和专业能力不强、执纪执法贯通能力不足的问题，权力内控机制不健全、严管严治不到位、“灯下黑”的问题，还不同程度存在。正人必先正己，正己才能正人。解决这些问题，其关键在于纪检监察机关主动开展自我监督、自觉接受外部监督，完善监督执纪执法权力运行内控机制，堵塞管理漏洞，形成严格的制度制约。一方面，内控机制能够消除权力风险点，按照权责法定、权责透明、权责统一要求，掌握不同层级纪检监察干部的权力特点和岗位特征，减少纪检监察权力寻租空间；另一方面，能够全面把握工作关键点，针对纪检监察权力运行关键环节，健全发现问题、纠正偏差、精准惩治有效机制，对执纪违纪、执法违法者“零容忍”。纪检监察干部只有做守纪律、讲规矩的表率，才能更好发挥纪检监察机关对其他党员和行使公权力公职人员的监督作用。

二、完善监督执纪执法权力运行内控机制的实践要求

（一）政治性要求

坚持党对一切工作的领导，坚持党中央集中统一领导，维护党中央权威，巩固党的团结统一，是纪检监察机关最重要、最根本的使命和责任。坚持和加强党对纪检监察工作的领导是纪检监察工作最根本的政治原则，更是完善监督执纪执法权力运行内控机制的政治前提，多项党内法规制度都强调了这一原则。例如，《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》（2019）规定，“加强党对纪律检查和国家监察工作的统一领导”，“坚决维护党中央权威和集中统一领导，严守政治纪律和政治规矩，体现监督执纪工作的政治性，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”。《中华人民共和国监察法》（2018）规定，“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”。《中华人民共和国监察法实施条例》（2021）规定，“坚持中国共产党对监察工作的全面领导”。纪检监察机关要深刻认识到优化职权配置、强化权力运行内控以及依规依纪依法履行监督执纪执法权力本身是坚持党的领导的必然要求。整个监督执纪执法权力运行过程都离不开党的领导，既要自觉接受党的领导和监督，把全面从严治党要求贯穿其中，以更严的要求、更高的标准要求自己，又要对标对表党的领导要求，纠正与党的领导要求不相符的违纪违法问题，坚决维护党中央权威和集中统一领导，严守政治纪律和政治规矩，不断提高监督执纪执法工作质量和效率。纪检监察机关应当严格执行请示报告制度，要报告结果也要报告过程。监督检查、线索处置、谈话函询、初步核实、审查调查、案件审理等重要事项向党委请示报告，加强党对纪律检查工作的统一领导。简言之，内控机制建设要把坚持党的领导作为首要原则，把机制运行嵌入党对纪检监察工作的全面领导之中。

（二）程序性要求

监督执纪执法权力可以细化为监督检查权、纪律审查权、监察执法权、处分处置权、监督管理权等具体权力，这些权力都是公共权力，同样需要受到严格的监督和制约；监督执纪执法权力运行过程可以细化为信访处理、线索处置、初步核实、审查调查、案件审理、移送起诉等环节和领域，每一个环节和领域都有相应的程序要求。内控机制的要义在于运用程序力量保证监督执纪执法权力在党纪和法治框架内运行，运用内控措施保证不同监督执纪执法权力之间形成相互制约和相互协调关系。正如《中华人民共和国监察官法》（2021）规定，“监察机关应当规范工作流程，加强内部监督制约机制建设，强化对监察官执行职务和遵守法律情况的监督”。《中国共产党纪律检查委员会工作条例》（2021）规定，“加强监督执纪规范化建设，健全法规制度，规范工作流程，牢固树立法治意识、程序意识、证据意识，依规依纪依法行使纪律检查权”。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》（2019）规定，“纪检监察机关应当建立监督检查、审查调查、案件监督管理、案件审理相互协调、相互制约的工作机制”。因此，纪检监察机关要认识到权力运行内控是一种全过程、全方面监督，每一个权力运行环节和领域都需要设定程序规范，明确措施保障和管理要求。要结合纪检监察权力特点，对监督执纪执法权力进行界定，分清权力的边界、责任和流程。与此同时，查找现有内控机制及工作流程中的潜在风险和可能漏洞，针对实践反映的问题和权力运行风险点，通过专项检查、业务考评、复查复核等方式，强化对监督执纪执法工作情况的监督，实现权力、责任、义务、担当相统一。简言之，内控机制建设要与纪检监察工作程序相契合，运用程序优化内控，保证内控的系统化有效性。

（三）廉洁性要求

纪检监察干部的监督管理是完善监督执纪执法权力运行内控机制的关键。正如《中华人民共和国监察官法》（2021）规定，“监察机关应当建立健全对监察官的监督制度和机制，确保权力受到严格约束”。《中国共产党纪律检查委员会工作条例》（2021）规定，“党的纪律检查委员会必须接受最严格的约束和监督，在同级党委和上级纪委的领导、监督下强化自我监督，自觉接受党的组织和党员的监督”。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》（2019）规定：“纪检监察机关应当严格依照党内法规和国家法律，在行使权力上慎之又慎，在自我约束上严之又严，强化自我监督，健全内控机制，自觉接受党内监督、社会监督、群众监督，确保权力受到严格约束，坚决防止‘灯下黑’。”健全内控机制的直接目的在于保证纪检监察干部的廉洁性，在机制建设方面既要防止纪检监察干部乱作为，滥用监督执纪执法权力或以权谋私，又要防止纪检监察干部不作为，不愿履职担当、失职渎职。要以内控机制建设为抓手，防范化解纪检监察系统重大风险，紧盯易发多发问题领域，强化对纪检监察干部依规依纪依法履职情况的监督，对廉洁自律、规范用权、接受监督等情况作出精准评价，对贯彻执行监督执纪工作规则和监督执法工作规定不到位的行为坚决纠正。简言之，内控机制建设要充分考虑纪检监察干部的主体性因素，以主体性因素为基点，设计内控着力点，让纪检监察干部认同内控和执行内控。

三、完善监督执纪执法权力运行内控机制的基本思路

（一）在思想层面，树立法治意识、程序意识、证据意识

习近平总书记指出：“各级党委要加强对纪委监委的领导和监督，确保执纪执法权受监督、有约束。纪检监察机关要在强化自我监督、自我约束上作表率，牢固树立法治意识、程序意识、证据意识，严格按照权限、规则、程序开展工作，下更大气力把队伍建强、让干部过硬。”纪检监察干部一要坚持以法治思维和法治方式反对腐败，把法治作为一种工作方式和价值追求，养成尊纪尊法、学纪学法、守纪守法、用纪用法的行为习惯，自觉运用法治精神、原则、规范、逻辑等开展监督执纪执法。二要坚持以党章党规党纪、宪法法律法规为准绳，摒弃重实体轻程序、重结果轻过程、重感情轻规矩等错误认识，严格履行形式审核、集体决策、审批反馈等程序，完善具体工作流程，促进工作程序规范化。三要坚持实事求是，严格依规依纪依法收集、固定、审查各种证据材料，保证违纪违法事实获得证据支持，所有证据的取得合规合法，确保形成相互印证、完整稳定的证据链。简言之，强化纪检监察干部的法治意识、程序意识、证据意识，精准量纪执法、科学追责问责，确保每起案件都经得起实践、人民和历史的检验。

（二）在制度层面，让制度真用、有效、管用

习近平总书记指出，“没有健全的制度，权力没有关进制度的笼子里，腐败现象就控制不住”，“全方位扎紧制度笼子，更多用制度治党、管权、治吏”。健全完善纪检监察配套法规制度，建立符合纪检监察工作规律的审批程序和运作方式是纪检监察工作的新任务。一是严格审批程序，加强对措施使用情况的规范管理和监督检查，发挥纪检监察措施使用管理系统的作用，防范措施使用的失控漏管风险。进一步规范管辖分工、证据收集、留置管理、移送起诉、审判、涉案财物处置等方面工作，协调法法衔接关系，促进办理职务犯罪案件形成互相配合、互相制约的工作机制。二是优化运行方式，采取“制度 技术”方式，利用信息技术、大数据管理等平台对监督执纪执法权力行使全过程进行监督，在权力行使关键节点设置风险提示和工作指引。发挥纪检监察指导性案例制度作用，明晰监督执纪执法要点，对照案情、制度依据及处理结果，形成处理同类问题的样板标尺，促进精准执纪执法，保障和提高案件质量。探索建立案件质量评查机制，针对风险突出的环节和事项，定期或不定期开展专项监督检查。三是注重政策和策略，在发现问题、把握政策、处分处置上强化精准思维，坚持惩前毖后、治病救人，严格落实“三个区分开来”，健全完善容错纠错、澄清正名等制度机制，统筹把握执纪执法的力度和温度，实现政治效果、纪法效果、社会效果的有机统一。

（三）在组织层面，推进规范化、法治化、正规化建设

习近平总书记强调，“在新的起点上持续深化党的纪律检查体制和国家监察体制改革，促进执纪执法贯通，有效衔接司法，推进反腐败工作法治化、规范化，为新时代完善和发展中国特色社会主义制度、推进全面从严治党提供重要制度保障”。加强纪检监察机关规范化、法治化、正规化建设，是新时代坚持自我革命、坚定不移全面从严治党、完善党和国家监督体系的内在要求。纪检监察工作规范化、法治化、正规化实质在于，依据党章党规党纪和宪法法律法规赋权、限权、行权。一是聚焦主要职能职责，围绕授权和用权环节推进纪检监察机构、职能、权限、程序、责任法定化，规范监督执纪执法权力运行机制和工作流程。科学合理配置纪检监察权力，确定权力归属，让权力由不同部门行使，建立完善监督检查、审查调查、案件监督管理、案件审理相互协调、相互制约工作机制，防止因权力过于集中而引发私存线索、串通包庇、跑风漏气、以案谋私等问题。坚持纪法贯通、法法衔接，加强与司法机关、执法部门的沟通协作，建立健全依托纪检、拓展监察、衔接司法的制度体系，确保执纪执法同向发力、协同高效。二是聚焦队伍建设，分级分类实施全员培训，强化纪法训练，把学习贯彻党内法规和监察官法、监察法实施条例等法律法规作为重要政治任务，提高依规依纪依法开展工作的能力和水平。坚持党管干部，严把纪检监察干部准入关，健全完善任用、选拔、培训、考核、奖惩等机制，执行临时党支部、打听干预案情报告备案、回避、脱密期管理、安全责任制等制度，从严从实加强纪检监察队伍建设，打造忠诚干净担当的纪检监察铁军。三是创新工作机制，针对纪检监察实践中遇到的新情况新问题，创新监督执纪执法清单机制，形成一系列业务流程图或工作指引，完善审批程序与工作流程。探索创新监督执纪执法工作评估分析体系，设计评价指标体系和采取合理评价方式，定期全面评价内控效果，优化内控流程，进一步提高内控的精准性、实效性。

（作者庄德水，系北京大学公共政策研究中心副主任、北京大学国家治理研究院副研究员）

责任编辑：范丽君

欢迎订阅中国党政干部论坛