创新授权经营体制 打造发展新引擎（授权经营体制方案）

十项改革试点分析之

中央企业国有资本投资、运营公司试点

创新授权经营体制 打造发展新引擎

文 · 记者 王倩倩

《国资报告》杂志2019年第5期

自党的十八届三中全会首次提出国有资本投资、运营公司概念为始，以管资本为主改革国有资本授权经营体制，成为新一轮国资国企改革的显著特征和主要内容。作为一项新任务、新举措，改组组建国有资本投资、运营公司，对上承接授权履行出资人职责，对下主导国有资本布局和激发微观主体活力，其改革进程和成效事关国资国企改革全局。

试点引路，创新先行。为深入贯彻落实党中央、国务院关于改组组建国有资本投资、运营公司的决策部署，按照国务院国有企业改革领导小组的统筹安排，从2014年7月起,在国家能源集团、中国宝武、中粮集团、中国五矿、国投、招商局集团、中交集团、保利集团等8家企业开展了国有资本投资公司试点，在中国诚通、中国国新2家企业开展了国有资本运营公司试点。

企业在试点改革过程中，全面加强党对国有企业的领导，切实加强国有企业党的建设，积极推进综合改革，加大授权力度，优化监管方式,在管理体制、经营机制、运营模式等方面取得积极成效。10家试点企业2017年实现利润总额3056亿元，占全部中央企业的22%，同比增长25%，连续两年稳定保持明显高于中央企业平均增幅的发展势头，成为中央企业改革发展新引擎。

塑造集团管控新模式

改组组建国有资本投资、运营公司是新一轮国企改革的创新性举措，其探索实践层面必然经历一个明确概念内涵、统一认识的过程。为此，国务院国资委在统筹考虑党中央关于推进供给侧结构性改革、国有资本布局结构调整、深化国资国企改革等决策部署，结合中央企业改革发展现状和问题，研究明确了投资、运营公司功能定位：即投资、运营公司都是国有资本市场化运作的专业平台，在功能上各有侧重，投资公司承担培育发展优势产业使命，发挥产业调整、产业整合、产业培育、以融促产功能；运管公司专司国有资本流动重组、布局调整，发挥投资融资、股权运作、金融服务和资产经营功能。

明确功能定位，意味着国有资本投资、运营公司承担着区别于其他央企产业集团的改革重任，开展授权放权释放企业活力,在投资、运营公司率先开展国资监管方式改革,成为试点的一项重要目的。

为此，从集团总部层面迈出投资、运营公司转型步伐，成为试点企业共识。近年来，试点企业以打造市场化、专业化国有资本运作平台为目标,调整总部职能、精简组织机构,优化管控方式,着力增强总部的资本运作能力、产业研判能力,投资决策能力和风险管控能力,已基本完成了集团总部改组。

中粮集团按照资本运营与资产经营相分离的思路，打造“集团总部资本层-专业公司资产层-生产单位执行层”三级管控架构，集团总部把控和批准重大问题、重要事项和重点环节，对年度预算实行刚性考核的同时管投资方向、管业务界限、管投资底线。

中国诚通、中国国新打造“精干总部 运营平台架构,总部聚焦资本运作，新设了股权管理、资本运营、金融管理、基金管理等专业部门和平台,实现了运营团队的市场化、契约化管理。

试点企业以明晰自身定位作为改革的内在牵引力，展开了一系列大刀阔斧的实验。通过精简总部经营管理机构，强化总部投资运营职能,10家试点企业累计减少管理费用15亿元,减少人工成本28亿元。

构筑资本流转新通道

2018年7月30日，国务院印发了《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（以下简称《意见》），明确国有资本运营公司以“基金投资等方式，盘活国有资产存量，引导和带动社会资本共同发展，实现国有资本合理流动和保值增值。”基金已经成为深化国企改革，以管资本为主完善监管体制改革的重要抓手。

从实践来看，国有资本运营公司多渠道探索国有资本市场化运作,设立了成规模、成体系、具有较大影响力的基金系,发起基金计划总规模8645亿元,通过基金市场化投资方式,优化新增资本投向,带动国有资本布局优化调整。

如中国国新，目前已形成以中国国有资本风险投资基金为核心，包括国新国同基金、央企运营基金和科创基金在内，系列化、差异化、协同化的国新基金系，募集资金总规模超过5000亿元。通过战略布局基金投资业务，企业在培育孵化战略性新兴产业，促进国有资本布局优化、有序进退，推动央企深化重点领域改革、提质增效和“走出去”等方面取得了积极成效。

以推进供给侧结构性改革和落实国家创新驱动战略为投资点，中国诚通牵头发起了中国国有企业结构调整基金（下称国调基金）。国调基金出资300多亿元组建14只子基金，引导带动社会资本近1000亿元，助力东北振兴，以及农业、医疗、芯片等产业发展。成立两年多来，国调基金实现了“促进央企国企布局结构调整、推动国有资本运营公司试点、取得市场化投资回报”三大目标。

探索发展新兴产业

投资、运管公司改革的根本任务是推进国有资本布局结构的优化调整。近两年来国资委组织开展了一系列重大重组整合,并指导试点企业厘清战略定位和战略边界,推进产业重组整合,在产业引领整合和供给侧结构性改革中充分发挥表率作用。

为推动中国钢铁行业集中度提高和产业转型升级，持续优化国有资本布局结构，中国宝武的重组诞生有着特殊的历史使命。重组以来，中国宝武以服务国家战略、提升产业竞争力、实现国有资本保值增值为出发点，以驱动钢铁生态圈绿色智慧转型发展，促进企业各利益相关方共同成长为使命，引领钢铁产业转型发展，打造全球钢铁行业的引领者和世界级企业集团。

招商局集团注重以改革促发展，依托国有资本投资公司试点，坚持推进供给侧结构性改革，加大重组整合。自改革试点以来，招商漳州注入招商蛇口上市平台，集团与中外运长航重组整合工作进展顺利，VLCC、VLOC船队规模、盈利能力和综合实力稳居全球第一，成为世界前五的综合物流服务供应商。公路业务板块重组获得重大成功，招商公路市值跃居中国公路行业第一位。通过一系列重组整合的组合拳，集团供给结构进一步优化，供给质量进一步提升，核心产业的竞争优势更加明显。

落实创新驱动发展战略,培育经济发展新动能强化科技创新、掌握核心技术是投资公司引领产业发展的重要内容。国投坚持高质量发展方向,落实创新驱动发展战略,结合自身优势和产业布局,创新投融资机制,通过直接培育孵化或以市场化方式整合等多种途径,培育布局具备发展前景的新兴产业、先导产业,以控股投资与基金投资协调联动方式,探索发展生物质能源、使康养老、大数据等新产业。

构建经营新机制

国有资本授权经营体制改革犹如环环紧扣的一根链条，上边连着政府，下边连着企业。政府层面的简政放权，意味着企业亟需进一步回归市场主体地位。企业如何完善法人治理结构，系统性激发企业活力、创新力和内生动力成为关键。

改革奔着问题去，国务院国资委鼓励有条件的试点企业率先推进落实董事会职权,职业经理人制度、薪酬分配差异化改革、混合所有制改革等,探索各项改革试点协同效应,加快形成市场化机制,激发企业活力。

招商局集团为加快构建现代公司治理结构，持续完善董事会建设，建立完善了以集体决策为原则，以董事会分级分类授权为核心的决策机制。在提升决策水平上，集团董事会实现了合规运作和依法行权，董事会的重大决策权得到充分落实，董事会规范运作的机制逐步健全，为未来接受国资委授权并规范行权、科学行权打下了坚实的制度基础。

从管资产向管资本转变，重点加强了融资、投资、风控三大功能建设，确保资金筹得到、投得出、管得住、收得回，形成有效的投资运营模式。为此，保利集团选择5家子企业作为首批试点单位,探索建立职业经理人制度、内部人才市场管理制度、差异化薪酬分配机制。全面深化企业内部三项制度改革,切实做到管理人员能上能下、职工能进能出、收入能增能减。

中粮集团以“直通车”方式,鼓励符合条件的内部人员先与集团解除劳动关系,再重新签订聘任协议和劳动合同按照职业经理人进行管理。

中国国新实行差异化薪酬制度,对市场化选聘人员严格考核,薪酬上不封顶、下不托底,不能胜任或未完成考核任务的,进行劝退或辞退。

刀刃向内大刀阔斧改革进行机制改革，体现出试点企业的决心和勇气。除体制机制的自我优化升级外，试点企业积极推动所属企业引入外部投资者,实现股权多元化、经营机制市场化。如中国五矿电商项目引入阿里创投占股44%,同步引入员工持股占股10%,利用民营企业的灵活机制带动孵化创新业务发展。

打造国企党建新典型

试点企业在改革中坚持党的建设同步谋划、党的组织及工作机构同步设置、党组织负责人及党务工作人员同步配备、党的工作同步开展,实现体制对接、机制对接、制度对接和工作对接,率先完成党建工作要求进章程,党委(党组)书记、董事长“一肩挑”,党组织研究讨论作为企业重大决策的前置程序等要求，有力保障了试点工作顺利推进。

中国诚通坚持党的领导，全面加强党的建设,明确党委在法人治理结构中的地位，坚持党委对重大问题前置研究，将党组织意见转化为公司意志或经营决策，实现党的领导与公司治理有机融合。通过制订党建实施意见等顶层设计，建立以资本为纽带的党建领导体制，形成常态化廉洁风险防控“大监督”格局。

国投借鉴项目管理的管理理论,运用“互联网 ”等高科技手段量化细化党建工作考核指标,强化集团各级党组织和党务工作者的党建工作能力,形成“国投卓越党建管理模式”。中粮集团修订党组、董事会、总裁办公会工作规则,进一步明确三者的定位和相互关系,确立了党组在“三重一大”问题上前置决策的法定地位。

国家能源集团把习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，作为新集团的第一课和重组整合的一把“金钥匙”,第一时间出台《关于坚决维护以习近平同志为核心的党中央集中统一领导的意见》《关于认真学习宣传贯彻党的十九大精神的实施意见》《关于学习贯彻党的十九大精神坚持党的全面领导加强党的建设的意见》，推动党的十九大精神在新集团落地生根。