陶琛：党建引领城市基层治理体制机制研究——民事检察支持起诉在基层治理中的应用

洛南县人民检察院第二支部 陶琛

深化党建引领基层治理是夯实党的执政基础的重要举措，是推进改革发展稳定各项事业的重要保证，是推进县域治理体系和治理能力现代化的重要途径，事关群众切身利益，事关社会和谐稳定。洛南县人民检察院党支部是党在检察工作上的战斗性基础，长期以来，第二支部在贯彻落实党的方针、路线上，坚持党建引领监督路，在支持起诉方面发挥了重要作用，推动基层社会治理。但客观来讲，党的全面领导检察工作中存在党组织作用发挥不充分、党建与业务融合不紧密等问题，迫切需要加强和改进党建工作，推动检察机关党组织强起来、队伍硬起来，通过充分发挥党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，持续推进检察工作高质量发展。对此，我们成立了专题调研组，先后多次深入相关部门进行调研，在总结前期支持起诉工作的基础上，针对存在问题，大胆探索尝试，建立了一套科学有效的办案体系。

一、工作现状

2020年度办理民事支持起诉案件13件，为农民工讨回薪资6万元；2021年度办理民事支持起诉案件16件，为农民工讨回薪资11万元；2022年以来，办理民事支持起诉案件54件，为农民工讨回薪资80余万元，针对劳动者权益受侵害、妇女维权、未成年人、老年人追索抚养费、赡养费等问题向咨询人提供法律咨询20余次。

近年来，随着社会经济的发展，社会公众维权意识的增强，越来越多的弱势群体维权案件涌现出来。洛南县检察院深入贯彻落实中央经济工作会议精神和省委、市委、县委工作要求，不断完善相关工作机制，着力打造“民事检察”党建品牌，积极破解农民工讨薪难等问题，为县域社会治理工作提供了有力保障。

二、主要做法

（一）完善工作机制，形成监督合力。

一是建立完善的领导机制。根据省院下发的《关于在全省检察机关开展民事支持起诉专项活动的通知》制定活动方案，方案确定了以支部书记为组长的专项活动领导小组，进一步加强了党组织对开展支持起诉专项活动的领导。二是建立明晰的协作机制。先后联合洛南县总工会、共青团洛南县委员会等部门印发《关于建立民事检察支持起诉协作机制的实施意见》、《关于建立支持起诉和法律援助工作联系机制的实施意见》、《关于加强支持起诉工作保护弱势群体合法民事权益的实施意见》，形成监督合力，全力帮助弱势群体维护合法权益。

（二）多措并举，维护弱势群体合法权益。

一是加强沟通协调。洛南县检察院办案检察官通过释法说理，支持被拖欠薪水的农民工选出代表，同时向用工方阐明需要承担的法律责任，争取当事人双方在自愿的基础上签订和解协议，息诉罢访；二是公开维权热线。检察院通过“两微一端”平台公开12348法律咨询热线、12333人力资源和社会保障咨询服务热线、12351工会职工维权热线、12309检察机关举报电话等，给弱势群体提供多渠道的法律咨询服务，帮助其获得法律救济。三是宣传形式多样化。通过线上线下全平台宣传推动民事支持起诉工作向纵深发展，积极营造“民生检察”党建品牌宣传氛围，党员干警深入企业、社区、学校、街道等场所通过现场宣讲、发放宣传活动彩页等方式进行普法宣传。依托“洛南县人民检察院”微信公众号、微博、抖音等新媒体平台，积极制作抖音小视频，深入宣支持起诉工作成效，增强群众的知晓率、满意度。在办理支持起诉案件时，通过释法说理、以案说法的形式向社会公众宣传保护弱势群体合法权益的重要性和必要性。

（三）发挥党建引领作用，释放党建品牌示范效应。

一是加强组织引领。开展党支部标准化、示范化创建，推进党史学习教育常态化制度化，严格落实“三会一课”、“主题党日”、组织生活会等基本制度，不断提升基层党组织的组织力和党员的战斗力。二是强化党建和业务深度融合。坚持党建工作和业务工作紧密结合、相互促进，不断增强自身发展的动力与活力。建立党建和业务工作一起谋划、一起部署、一起落实的运行机制，形成党建、业务一盘棋。把党建工作的立足点放在服务业务工作上，在支部会上研究业务工作，促进党建工作和业务工作同步进行，共同提高。三是强化品牌引领。围绕创建“民生检察”党建品牌，开展“美好生活 民法典相伴”等主题活动，深化支持起诉工作协作机制，培养业务能手3名，促进检察干警政治素质和业务水平双提升。

三、 存在问题

（一）思想认识不到位。基层党建工作不同程度地存在“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的现象，部分党员重业务轻党建的思想还较为根深蒂固，党建工作摆不上应有的位置，即使抓党建工作也是被动应付，缺乏搞好党建工作的责任和激情。

（二）业务能力参差不齐。对于一些党龄长、工作经验丰富、素质较高的的党员，工作推进效果明显；对于一些党龄较短、工作经验较少的年轻党员，工作推进效果不够明显。

（三）宗旨意识不强。有些党员干部自身定位不准，全心全意为人民服务的宗旨没有履行到位，没有真正付诸实践。有些党员干部没有以人民公仆的标准严格要求自己，一定范围内、某些事情上等同于普通群众。在接待农民工等弱势群体时，不能够耐心解说，群众工作能力有待提高。

（四）党建引领作用发挥不全面。党支部工作头绪较多，主题活动交织错杂，特别是近年来党支部工作点多面广，牵扯到党务、业务、中心工作等方方面面，再加之疫情防控，部分工作存在时效性不足的问题。比如，在办理支持起诉案件时，因疫情原因，用工方无法前来商议支付薪酬问题，导致支持起诉案件办理周期过长。

（五）法律法规不健全。目前，我国现行法律对检察机关支持起诉的范围、权限、介入程度等都没有具体的操作性规定，给检察机关履行支持起诉职能造成很大的制度障碍，使其纵然面对实践中大量存在的需要由检察机关支持起诉的现实，也难以发挥作用。比如在办案过程中，当事人的起诉状中是否要载明支持起诉机关、判决中如何体现检察机关支持起诉情况等都没有详细规定，致使实践中对检察机关的地位不明确，很多案件在审判中避开检察机关支持起诉而进行，有的裁判内容并未涉及检察机关支持起诉情况。同时，检察机关支持起诉缺乏明确的操作模式。只有原则性的规定，并无详细操作规定，检察机关支持起诉存在程序缺失，立法结构上也存在瑕疵。

四、原因剖析

（一）思想重视程度不够。一些党员干部重业务轻党建的思想依然存在，“三会一课”制度坚持得不够好，有的领导对业务工作很重视，对党建工作只求过得去，不求过得硬；同时一些党员领导没有树立正确的政绩观和发展观，往往从事物的表象看问题，看不到党建工作的深层次保障和促进作用，认为业务工作容易见效快、容易出政绩，而党建工作见效慢，政绩难显现，因而对业务工作热情有加，而对党建工作反应冷淡。

（二）学习培训抓的不实。对国家出台的一些法律法规和党章条例，没有进行系统的全方位的学习培训，有些党员干部学习的积极性、主动性不强，不善于思考和研究，致使部分党员对党组织领导什么、党建如何指导业务工作等核心问题没有吃透，工作运行被个别矛盾困扰，效果不佳。

（三）大局观念意识不强。有的党员干部对新时期党建工作的目标任务认识不深、定位不准，围绕业务抓党建的意识不强、主动性不够，缺乏大局意识。认为党建和业务各是各的，互不关联，在工作中“只扫自家门前雪、不管他人瓦上霜”，不善于搞“联合作战”。

（四）宗旨意识树的不牢。有些党员刚参加工作时对老百姓有着深厚的感情，随着工作年限的增加、岗位的变化，对群众的感情逐渐淡化，产生了优越感和自满情绪，逐渐淡忘了党的性质和宗旨，淡忘了自己作为人民公仆的身份，在接待群众时，不能耐心细致，根本原因在于全心全意为人民服务的宗旨意识树得不牢，甚至停留在口头上而没有落实在行动上。

五、对策建议

推进党建引领民事支持起诉工作，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到两个维护”，不断把党的政治优势、组织优势和群众工作优势转化为推动检察业务工作发展的优势，为新时代洛南县社会治理现代化提供有力的政治保证。

(一) 坚持把党的政治建设摆在首位，坚决做到“两个维护”。党的政治建设是党的根本性建设，决定党的建设方向和效果。必须把党的政治建设摆在首位，全面推进党的建设。

一是旗帜鲜明讲政治。坚定执行党的政治路线，严格遵守政治纪律和政治规矩，在政治立场、政治方向、政治原侧和政治道路上始终同党中央保持高度一致，党中央提倡的坚决响应、党中央决定的坚决执行、党中央禁止的坚决不做，把两个维护＂体现在坚决贯彻党中央决策部署的行动上，体现在履职尽责、做好本作的实效上，体现在党员干部的日常言行上。

二是推动理论武装上水平。坚持集中教育和经常性教育相结合，扎实开展“不忘初心、牢记使命＂主题教育，深刻学习党的二十大精神，持续抓好党员日常学习教育。通过专题学习、研讨交流、主题党课等形式，推动党员干部直正学有所思、学有所悟、学有所获。坚持抓好“关键少数”，发挥党支部书记的带头作用，抓好党务干部的集中培训工作，引导党员干部先学一步、学深一点、学透一些。坚持理论联系实际的学风，着力解决全县基层社会治理中遇到的热点难点问题，努力在解放思想上有新进步、在改革发展上有新突破、在比学赶超上有新成效。建立健全教育培训制度，完善理论学习考核激励机制，强化述学、评学、考学措施，把学习教育情况作为考核和衡量党员干部思想政治素质的重要指标。

三是推进党内政治生活严起来。认真落实三会一课、民主生活会、领导干部双重组织生活、民主评议党员等制度，用好批评和自我批评这个锐利赋器，让党员干部习惯在相互提醒和督促中工作。

(二) 坚持和加强党的全面领导，发挥党组织领导核心作用。

习近平总书记在党的二十大报告中指出，坚持和加强党的全面领导是坚持和发展中国特色社会主义的必由之路。《党章》三十三条明确规定，实行党委领导下的行政领导人负责制的事业单位中党的基层组织，对重大问题进行讨论和作出决定，同时保证行政领导人充分行使自己的职权。必须毫不动摇地坚持党对一切工作的领导，充分发挥党组织把方向、管大局、保落实的领导核心作用。

一是把党的领导融入民事支持起诉工作全过程。明确基层重大决策事项全部由党组织事前把关定向，切实把党的政治优势、组织优势、群众工作优势转化为创新优势、改革优势、发展优势。坚持党建工作与支持起诉工作同研究、同布署、同检查、同考核，做到支持起诉工作开展到哪里、党建工作就延伸到哪里，实现党的建设和支持起诉工作的相互融合、相互促进，找准党建工作服务中心工作的结合点，大力实施“民生检察”品牌工程，建立党员示范岗”，把党员身份亮出来、把先锋形象树起来。

二是全面落实党建主体责任。党支部书记要牢固树立抓党建是本职、不抓党建是失职、抓不好党建是渎职的理念，坚持书记抓、抓书记”，支部书记要履行“一岗双责”，做到明责、履责、

尽责。要进一步完善基层党组织党建工作考核评价机制，并将考核结果作为评价党员干部工作业绩的重要内容。

三是切实加强党务干部队伍建设。党务干部是做好党建工作的骨干力量。要加强对党务干部的培养和使用，多交任务，多压担子，多给机会，多加关心，使他们以更加饱满的激情、更加充足的干劲投入到党建工作中去。要把政治上强、学历较高、业务精通、热爱党的工作的优秀年轻干部都充实到党务干部队伍中来。

(三)坚持夯实基层基础，发挥基层党组织的战斗堡垒作用。

一是要坚持党建引领。党总支要切实履行统一领导全院党的工作职责，指导督促各部门各党支部认真履行党建主体责任。党支部要以“三会一课”、主题党日活动等形式加强党员干部思想政治教育，树立起“不抓党建就是失职，抓不好党建就是不称职”的理念，真正从思想上重视党建工作，积极推动党建与支持起诉工作的深度融合，真正做到党建工作与业务工作“一盘棋”。

二是要积极开展红色教育、爱国主义教育等活动，通过聆听红色故事、观看红色电影、参观红色教育基地，学习革命先辈的精神凝心聚力，进一步激发党员干部爱党敬业的精神。

三是要继续注重开展党员先锋岗、党员示范岗创建工作。大力推进业务＋党建工作模式，在开展支持起诉工作中树立党员模苑先锋形象，着力解决人民群众的揪心事、操心事、烦心事，利用榜样的力量，实现党建与检察业务的深度融合。同时，健全党内激励关怀帮扶机制，努力传递党的温暖，不断增强党员的荣誉感、归属感和责任感。

（四）坚持党管干部原则，建设高素质检察干警和人才队伍。

干事创业关键在人，干部是决定性因素。坚持好干部标准，坚持事业为上，以事择人、人岗相适，使选出来的干部，组织放心、群众满意、干部服气。一是要增强党建队伍实力。让业务水平高、工作成绩突出的业务干部承担一定的党建工作，将他们肯钻研、肯吃苦、做事认真的特性发挥到党建工作中来。二是要激发工作热情。将从事党建工作的成绩，也纳入到选拔干部、评定优秀中来，让党员干部从敢于从事党建工作变为愿意从事党建工作，提升党务干部推动党建和业务融合的积极性。三是要加强业务培训。进一步加大对党务干部的培训，特别注重分专项、有针对性的开展党建业务培训，全面提升党务干部的专业素质，使党务干部有能力去钻研推动党建和业务的融合。四是加大党员干部交流培训力度。积极拓宽党员干部交流渠道，加强党员干部教育培训工作，推行“走出去”培训和“引进来"教育相结合的模式，进一步提高党员干部的综合素质和业务能力，激发党员干部队伍活力。五是坚持从严管理党员干部。加大治理庸懒散奢力度，防止干与不干一个样、干多干少一个样、干好干坏一个样，让忠诚干净担当、为民务实清廉、奋发有为、锐意改革、实绩突出的党员干部得到褒奖和重用，让阳奉阴违、弄虚作假、不干实事的党员干部没有市场。

(五) 坚持以永远在路上的韧劲，持之以恒加强作风建设。

坚持以上率下，巩固落实中央八项规定精神成果，切实防范和认真查处群众不满和干部痛恨的“四风”问题。认真践行党的群众路线，发扬密切联系群众的优良传统，凡是群众反映强烈的问题都要严肃认真对待，凡是损害群众利益的行为都要坚决果断纠正。大兴调查研究之风，深入基层开展调研，真正把人民群众急难愁盼问题摸清楚、把症结分析透，研究提出解决问题、改进工作的办法措施。着力整治干事创业精气神不够、患得患失、不担当不作为的问题，激励党员干部勇于挑重担子、啃硬骨头、接烫手山芋，面对矛盾困难迎难而上、面对危机挑战挺身而出、面对瓶颈制约敢于改革突破。加强党性党风党纪教育，让党员干部知敬畏、存戒惧、守底线，习惯在受监督和受约束的环境中工作生活。通过这些措施，切实加强民事检察队伍正规化、职业化、专业化建设，助推洛南基层社会治理工作向纵深发展。

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