作者：赵立雨（中国矿业大学公共管理学院教授）
党的十八大以来，党中央、国务院出台了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》等一系列优化科研经费管理的政策文件和改革措施。为进一步解决科研经费政策落实不到位、项目经费管理刚性偏大、间接费用比例偏低和经费报销难等问题，激励科研人员多出高质量科技成果、为实现高水平科技自立自强做出更大贡献，8月13日，国务院办公厅发布《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（以下简称《意见》），为我国科研经费管理改革指明了方向。加快财政性科研经费改革，有效落实科研经费“包干制”，释放科研人员活力，挖掘科研人员潜能，多出高质量成果，培养高层次人才，需要积极推进科研经费柔性化管理理念和模式。
刚性化管理抑制科研人员创新
长期以来，我国财政性科研经费管理主要遵循行政管理和工程管理思维，采取“预算制”管理方式，管得过细、过多、过严，表现出较强的刚性化，抑制了科研人员的创新积极性，无法适应新时代科研活动需求。党中央和国务院出台的一系列政策文件和改革措施符合新时代发展趋势和科研人员心声，具有里程碑式的重要意义。但实践中，关于科研经费管理的政策落实还存在难点。
一是项目承担单位对中央政策虽有不同程度的理解，但管理体制机制没有进行根本性改变，权力真正下放比较慢，项目承担单位担心产生问题，仍采用传统的科研经费刚性管理思维，没有打通“最后一公里”，出现“上面政策越来越松、下面执行越来越紧”的现象。
二是科研经费内控和监管过程中缺乏人性化和柔性化理念，过分注重财务合规性，而缺乏对科研成果质量多维度评价和应用性关注。审计过程中采取传统的“问题式”审计，科研人员与审计人员缺乏有效沟通。
三是目前“包干制”虽然在一定范围内进行试点并取得了良好成效，但还存在诸如推行范围不大、执行较为困难等问题。从项目类型来看，目前科研经费“包干制”仅在自然科学类的基础研究类项目中试点，而在应用研究和综合研究为主的哲学社会科学类项目中尚未开展试点；从项目范围来看，目前只是在部分项目中试点，在大部分财政支持的科研项目中还没有实施“包干制”。
柔性化管理以成果质量提升为导向
由于科研活动的影响因素较多，具有较多的不确定性和复杂性，传统的刚性管理模式不适合科研活动规律，急需推进科研经费柔性化管理，以期解决实践中的诸多问题。科研经费柔性化管理是指在科研活动中，在保证目标不变前提下，以柔性化理念和方式对科研项目的预算、质量、内控与监督、审计以及科研人员的价值感等方面进行管理，高效地达成科研目标，提高科研绩效水平。以科研成果质量提升为导向，对财政性科研经费进行柔性化管理改革具有重要意义。
一是柔性化管理理念可以为我国科研经费管理模式创新提供理论视角，为后期科研经费柔性化管理研究提供理论基础。二是有利于加快推进科研经费管理体制机制改革、优化科技资源配置、提升科研经费使用绩效、将有限的科技资金用于科学研究、合理补偿人力资本投入、激发科研人员持久的创新热情、释放学术活力和创新动力、实现科研产能最优，可以减少虚假报销和资源浪费等问题的产生。三是可以推进高校和科研院所科研管理制度改革、激发科研人员活力、提高科技成果质量和数量。四是有利于加快推进科研经费“包干制”范围和进程，尤其是间接费用比例柔性提高可以促进从事基础研究的科研人员潜心研究、攻坚克难，为实现重大技术突破、解决“卡脖子”问题奠定重要基础，为建设世界科技强国做出更大贡献。
多措并举促进科研经费柔性化改革
科研经费管理要实现从刚性管理向柔性化管理转变，需要经历较长的时间、较多的环节，因而需要主管部门、项目承担单位、课题负责人及科研人员等相关多元主体上下联动、共同努力，将我国科研经费改革落到实处。
一是科研经费拨付及预算过程体现柔性化。《意见》明确要求经费拨付时限控制在30日以内，本着高效、及时原则，建议经费拨付过程体现柔性化理念，项目立项后，可根据实际情况尽快将经费拨付到位，使科研人员尽早开展课题研究工作。另外，《意见》明确提出将所有预算科目精简合并为设备费、业务费、劳务费三大类，目前项目预算中基本上将科目进行了“合并同类项”，但实际上签订合同时很多管理单位仍然将科目进行了具体细分，没有突破传统的“刚性”管理思维。科研活动具有未来因素不可预知性、灵感突发性等特征，建议以柔性化管理为指导原则，尽量将财务标准放宽，可将大类预算科目弹性地设定为四个，即“材料设备费”“会议差旅费”（包括出国交流等）“专家咨询及劳务费”（个别类型项目的评审费可归纳到该科目中）及“其他”（可以弹性地报销研究过程中产生的其他费用），每个科目比例可一定范围内上下灵活调整。建议将管理费从间接经费中单列出来扣取或适当降低管理费比例，间接经费直接用来作为绩效开支，这样科研人员真正拥有权限来分配和使用经费，从而“敢用”“用好”宝贵的科研经费资源。
二是科研经费结余管理柔性化。在传统的刚性管理思维下，大部分科研人员小心翼翼使用科研经费，甚至出现“不敢用”等现象，导致大量科研经费出现结余，科研资源配置无效。建议对确实结余的科研经费进行柔性化管理，一方面鼓励科研人员本着诚信原则，在课题研究过程中积极主动使用科研经费，积极开展课题调研、咨询专家，根据贡献大小为课题组成员发放体现个人价值的劳务费。另一方面若课题研究中有经费结余，传统做法是2年后将所有剩余经费收回，刚性较强，考虑到科研活动的延续性，可将课题剩余资金由承担单位管理分配；如果因课题负责人失职、没有及时进行课题研究等原因造成经费结余，建议合理、合规、合法收回剩余经费，并采取一定惩罚措施。
三是科研人员激励柔性化。传统的刚性科研经费管理，科研人员只是被动执行相关政策，面临较大风险，缺乏有效激励，导致其不愿意投入科研活动和使用经费，严重束缚了科研人员的积极性，因而如何使用柔性化管理理念来激励科研人员尤为重要。首先，建议充分信任并授权科研人员，真正下放预算调剂权，可以通过在线申请调剂并快速得到审批，节约宝贵时间。其次，将提高间接费用比例政策落实。《意见》中指出对纯基础研究类型的项目间接经费可提高至60%，以该比例为参考，建议对各类社科类项目间接经费比例可考虑由当前的30%提升至45%—50%，科研人员经费使用权提升，将充分激励科研人员。在提取绩效工资时，应向承担国家科研任务多、绩效突出的科研团队或个人倾斜，扩大劳务费开支范围，只要与科研活动相关而产生的费用均可发放，充分发挥财政性科研经费的创新激励效应，使科研人员能够坐得住、静下心、深思考。最后柔性加大科技成果转化激励力度，加快科技成果推广应用。
四是科研经费内控和监管柔性化。科研经费的内控和监管是一项复杂性系统工程，涉及到科技、人事、财务、审计、纪检和监察等方面，可以充分体现柔性化管理。首先，柔性化报销。目前大部分单位实行快捷的线上报销，但仍需要将纸质报销材料送交财务部门，建议进一步优化报销流程，加大科研助理服务力度，实现无纸化报销和科研与财务人员“无接触”报销。其次，柔性化审计。建议开展人性化的审计，在不违背“负面清单”前提下，只要科研人员守住“底线”，科研活动合理、合规、合法，就可以实施人性化和柔性化审计。再次，柔性化协调。传统的刚性管理，各个部门之间各自为政，政策不一，缺乏沟通，导致问题产生时部门之间产生相互“踢皮球”现象，因而以柔性化管理思想为指导，成立跨部门协调小组，强化部门间的科研业务相互协调、协同合作，为科研人员开展研究工作及单位管理工作顺利开展保驾护航。最后，柔性化监管。建议构建开放、共享的信息管理网络平台，能够将财务、科研、审计、纪检、监察及课题负责人等相关职能部门和个体相连接，实现便捷、快速、高效沟通，进而打造动态柔性的监管。
来源： 科技日报
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