新规解读-为什么不能限制商业保理企业跨区经营,答案在这里!(附必知十个理由)

来源：民商事裁判规则

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正文：

显而易见，央行在征求意见稿中规定商业保理不得跨省级行政区域开展业务，严重违悖了商业保理的主业，偏离了金融监管的方向，放大了商业保理的经营风险。基于此，商业保理与融资租赁领域的行业协会自觉抱团，共同反对央行关于限制商业保理跨区经营的规定，声音异常强烈。

笔者在认真研读央行的征求意见稿、深刻地反思央行实施金融监管的背后逻辑以及业内反对央行声音背后的道理后认为，央行在征求意见稿中规定限制商业保理企业跨区经营触碰到了商业保理的内核——限制了应收账款自由转让，故而征求意见稿第十一条第二款规定不得跨省级行政区域开展业务的明显脱离行业实际，应当予以删除。

一

央行限制商业保理企业跨区经营的监管意图，明显模糊不清，一旦落地施行，势必造成保理企业寸步难行。

众所周知，商业保理是一项以应收账款转让为核心，涉及买方、卖方和保理人等多个主体，同时以资金融通为主要服务的综合性业务方式。那么，征求意见稿第十一条第二款规定的“不得跨省级行政区域开展业务”，应当如何理解就存在非常大的歧义？笔者结合商业保理实践，拟定了三个业务场景尝试论证如下：

业务场景一：保理人注册于天津市滨海新区，应收账款债务人注册于北京市平谷区，应收账款债权人注册于河北省廊坊市，保理人叙做上述商业保理业务，是否属于“跨省级行政区域开展业务”；

业务场景二：保理人注册于天津市滨海新区，但其实际经营地在北京市朝阳区，其仅限于在北京市朝阳区范围内叙做商业保理业务，是否属于“跨省级行政区域开展业务”；

业务场景三：保理人注册于上海市自由贸易区，但其依托于金融平台开展赊账保理业务，在产业链条上的买家遍及全国各地，若依此叙做商业保理业务，是否属于“跨省级行政区域开展业务”。

当然，上述列举的三种业务场景并非假设的情景，而是源于客观真实存在的商业保理业务。试想，如果将上述三种业务都应纳入“不得跨省级行政区域开展业务”，那么有百分之九十以上的商业保理企业都无法叙做商业保理业务，这势必给商业保理行业带来致命的一击。

除此之外，央行在征求意见稿第十一条第二款还规定了“坚持服务本地原则”、“在批准的区域范围经营业务”等类似条款。推而广之，如何理解“服务本地”、“批准的区域范围”等等，都存在如上所分析的模糊不清的情况。

由此可见，央行在制定金融监管政策时，尽管贯彻了“中央统一规则、地方实施监管”的原则，但政策本身并不接地气、如空中楼阁，未切实充分考虑商业保理的特殊性，从而导致征求意见稿的政策内核和监管意图模糊不清、难以令商业保理行业的业内人士搞懂。

二

央行限制商业保理跨区经营，确实存在论证不充分、没有实地考察商业保理试点之嫌。

不难发现，征求意见稿第十一条第二款规定的限制商业保理企业跨区经营，并非为央行所首创，亦非为地方监管所常见。鉴于此，央行在征求意见稿中规定“坚持服务本地原则”、“在批准的区域范围经营业务”、“不得跨省级行政区域开展业务”，并直接指向商业保理企业，确实存在论证不充分、试点考察不全面之嫌。

首先，银保监会在专门监管文件中没有以异地经营为由将商业保理企业进行监管。中国银保监会办公厅《关于加强商业保理企业监督管理的通知》（银保监办发〔2019〕205号，以下简称“205号文”）的监管态度是要求“商业保理企业开展业务，……回归本源，专注主业，诚实守信，合规经营”。不难看出，银保监会作为商业保理企业的重要监管机构，其核心在于要求商业保理企业服务于实体经济、回归以应收账款产生的赊账交易，合规经营，不禁止商业保理企业异地经营。

其次，银保监会在商业保理企业能否异地经营的问题上保持宽松、温和的态度。从商业保理行业现状看，正常经营类企业大多存在异地经营和展业的客观事实。之所以蹦出了“异地经营是否合规”的疑问，是因为商业保理企业在经营过程中出现了税收差额、注册地限制以及区域营商环境等问题。基于此，银保监会官网关于“咨询关于融资租赁、商业保理企业监管的相关问题”的回复是不鼓励跨省办公的做法。需要特别注意，银保监会的答复是“不鼓励跨省办公”，而不是“不得跨省经营业务”。

再次，全国范围内没有哪一省的地方金融条例明令禁止商业保理企业开展跨省业务。自银保监会205号文出台之后，几乎每个省份都陆续出台了各式各样的监管规定，其中既有地方金融监管机构出台的商业保理监管规定，也有地方人大常委会出台的地方金融条例。但是，细心的发现，没有哪一省的地方金融条例明确限制或者禁止商业保理企业跨区经营，包括商业保理企业集中注册的天津、上海、深圳等地区。当然，需要指出的是，最早出现“跨省业务”的规定来于广东省地方金融监督管理局，但该来源也只是以《提示》的形式不鼓励开展跨省业务，而不是以地方金融条例的名义出台的，其立法层级非常低。

最后，央行在征求意见稿中关于限制商业保理跨区经营的规定严于既往监管政策。较之以往的答复、规定和条例，虽然央行在征求意见稿中保持非常严格的态度和风格，但是，不难看出，央行在制定征求意见稿时并没有充足的实践基础、试点支撑和监管预期。即便央行禁止商业保理企业跨区经营，但是这个条款确实存在论证不充分、没有实地考察商业保理试点之嫌。

三

限制商业保理企业跨区经营，实际上是限制了应收账款的自由转让，猛戳商业保理的痛点。

众所周知，商业保理的业务核心在于应收账款的转让，其业务主体有商业保理企业、应收账款债权人和应收账款债务人等诸多交易主体。央行出台的监管条例限制商业保理企业跨区经营，实际是变相限制了应收账款的自由转让，要求保理人必须与其注册地相同的应收账款债权人和债务人叙做商业保理业务。央行如此监管直戳商业保理的核心和痛点，严重损害商业保理的健康发展。

不难看出，央行限制商业保理跨区经营是手段、防范金融风险外溢是目的。倘若是因为暴雷触动了金融监管神经，那么央行规定限制跨区经营确实存在超越立法之嫌。实际上，之所以发生暴雷的金融风险，是因为以某核心企业为中心开展的保理业务中，发生一起或者几起应收账款不存在、不真实等原因引起的一系列金融风险。暴雷带来的反思是，虽然暴雷时的确实存在商业保理跨区经营的现象，但其问题的本质不在于商业保理跨区经营、而在于商业保理中应收账款不存在、不真实。

由此可见，央行限制商业保理跨区经营实际只是治标、不是治本，该举措能否根治防范金融风险，是否存在“宁可枉杀千人、不可使一人漏网”、是否会造成“风声鹤唳、草木皆兵”的结果，以及是否以打击全国商业保理企业为代价。这一系列的问题都需要央行在发布正式条例时予以审慎考虑，进而作出既符合金融监管要求，又充分尊重商业保理行业的明智决定。

需要特别指出的是，实务中亦不乏存在实际开展贷款、贴票等业务的商业保理企业。但是，在应收账款真实、合法、有效的情况下，央行要防范的金融风险并不必然发生。道理很简单，具体到商业保理中，在应收账款真实、合法、有效的情况下，商业保理合同真实合法有效，保理人有权根据保理合同的约定同时向应收账款债权人、应收账款债务人主张权利。

退一步讲，即便应收账款发生真伪不明的情况下，只要商业保理企业根据一般贸易习惯及交易标准尽到了审慎注意义务，那么商业保理合同亦真实合法有效，保理人照样有权根据保理合同的约定同时向应收账款债权人、应收账款债务人主张权利。

由此可见，应收账款虚假不当然导致金融风险，央行希望以限制商业保理企业进而防范金融风险外溢的目的不会实现。相反，央行限制商业保理跨区经营实际导致应收账款难以自由转让，对商业保理的发展和中小微企业的融资却客观上造成了致命性的障碍。

四

央行以条例形式限制商业保理企业跨区经营，有违民法典、立法法等上位法规定，制造了法律冲突。

从立法体例上看，条例属于国务院颁布的行政法规，不属于央行基于本部门的权限制定的部门法规，且央行制定的部门规章不得与上位法冲突。然而，从央行发布的《地方金融监督管理条例》（征求意见稿）来看，央行的做法存在法律冲突的之嫌。

（一）央行以条例的形式限制商业保理企业跨区经营不符合立法体例。

根据《立法法》第八十条第一款规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。”

根据上述规定，中国人民银行在其权限范围内制定规章，不得制定法律、行政法规，否则将超出本部门的权限范围。但是，需要注意到，央行是拟以条例的形式制定地方金融监督管理体制，而不是以办法、细则等形式对商业保理进行监管。由此可见，央行制定的《地方金融监督管理条例》（征求意见稿）不是一般的行政规章，而是带有行政法规的色彩，超出了央行本部门权限范围。

（二）央行以条例的形式限制商业保理企业跨区经营违反上位法规定。

根据《立法法》第八十条第二款规定：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”

根据上述规定，在法律、行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损法人权利或者增加其义务的规范，否则将违反立法法的规定。假如央行制定的《地方金融监督管理条例》是以部门规章的形式出台、实施，在《民法典》保理合同章没有对商业保理的权利进行限制或者对其义务进行增加的情况下，那么该条例限制商业保理跨区经营实际减损了商业保理企业的权利，增加了商业保理企业的义务，有悖立法法的立法精神。

（三）央行以条例的形式禁止商业保理跨区经营存在法律适用冲突。

根据《民法典》第一百五十三条规定：“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效。”

上述规定体现了效力性强制性规定和管理性强制性规定的法律适用问题，即民事法律行为违反了效力性强制性规定，则其法律效力归于无效；民事法律行为违反了管理性强制性规定，则其法律效力并不当然归于无效，但违反公序良俗的除外。

如前所述，假如央行以条例的形式限制或者禁止商业保理跨区经营，那直接引发的法律问题就是《地方金融监督管理条例》第十一条第二款规定“不得”是到底是管理性强制性规定，还是效力性强制性规定；如果属于管理性强制性规定，该规定是否违反商业保理领域形成的公序良俗，等等。

综上所述，央行在《地方金融监督管理条例》（征求意见稿）第十一条第二款关于限制或者禁止商业保理企业跨区经营的规定，实际与立法法、民法典等上位法存在冲突。

五

限制商业保理企业跨区经营，实则违悖服务主业、促进中小微企业融资的政策，与最高法院司法文件相冲突。

无论从中央还是到地方，无论是从沿海还是到内陆，无论是从中央人民政府还是到最高人民法院，中小微企业的存活及发展是中国经济中不可或缺的重要主题。实际上，在银保监会205号文出台之后，国内商业保理市场已经发生了翻天覆地的变化，无论是在国企央企，还是在金融科技领域，还是在区块链经济中，服务中小微企业、回归主业已成为商业保理企业在特定产业链中的主要业务。

日前，最高人民法院印发的《关于充分发挥司法职能作用、助力中小微企业发展的指导意见》的通知（法发〔2022〕2号）规定：“10.助力拓宽中小微企业融资渠道。严格依照民法典及有关司法解释的规定，依法认定生产设备等动产担保，以及所有权保留、融资租赁、保理等非典型担保债权优先受偿效力，支持中小微企业根据自身实际情况拓宽融资渠道。……依法推动供应链金融更好服务实体经济发展，针对供应链金融交易中产生的费用，根据费用类型探索形成必要性和适当性原则，合理限制交易费用，切实降低中小微企业融资成本。……”

上述指导意见规定的非常明确，在助力中小微企业发展的问题上，最高人民法院明确规定依法认定保理等非典型担保债权优先受偿效力。可见，最高人民法院的出发点就是要鼓励保理公司向中小微企业进行融资，拓宽中小微企业融资渠道、降低中小微企业融资成本。如果按照央行的做法，限制商业保理企业跨区经营，势必将缩小商业保理企业的服务范围，降低中小微企业的交易机会，无疑是切断了商业保理企业对中小微企业的融资渠道。

不仅如此，早在2020年9月，央行联合银保监会等八部委联合发布了《关于规范发展供应链金融支持供应链产业链稳定循环和优化升级的意见》，2021年3月，央行联合银保监会等八单位联合发布《关于开展全国供应链创新与应用示范创建工作的通知》：齐声鼓励供应链金融业务、为上下游企业提供保理融资业务。更为重要的是，国务院将“创新供应链金融服务模式”写入政府工作报告。

由此推之，仅就上述几例，足见央行的监管政策与最高法院的司法政策背道而驰，有悖其自行制定鼓励供应链金融、不符合国务院关于“创新供应链金融服务模式”的发展战略。

六

限制商业保理企业跨区经营，实际是以对金融机构的监管逻辑直接套用在商业保理，彰显了央行监管的片面性。

通俗理解，商业保理是以处理赊账为核心的综合性商业服务，本质是以转让应收账款为对价向企业提供融资，解决的是基础交易中可能发生的坏账风险，而非信贷业务所衍生的金融风险。退一步讲，即便应收账款发生坏账，因应收账款本身受合同相对性约束，也不当然具备传染性，更不会催化商业保理产生系统性金融风险。

诚然，商业保理企业向中小微企业提供融资，但这类融资是以转让应收账款作为交易手段而实现的交换的对价，不是买方或者卖方基于企业信用而获得的贷款。换言之，真正的商业保理企业客观上不会增加金融风险、放大金融危机，扰乱金融管理秩序。相反，是商业保理异化经营，比如以保理之名、行放贷之实，以保理之名、行通道之实，增加了金融风险、放宽了金融缺口，以致发生了区域行的暴雷事件。或许是因为暴雷事件，极度引起了央行、银保监会等金融监管部门的恐慌和不安，从而将金融监管之手伸向商业保理领域。但是，实际真正需要监管的对象是那些未正常开展商业保理业务的企业，而不是正常开展真实商业保理的企业。因此，金融监管机构的监管思路实际秉持了“劣币驱逐良币”错误逻辑，其将对金融机构的监管逻辑直接套在商业保理上，是非常值得商榷的。

商业保理是具有逆周期的特点已成为业内共识，所谓“逆周期”实际是弥补了商业银行等金融机构无法覆盖金融风险的缺口，使得商业保理与金融风险逆向而行。详言之，商业保理的主业并不是吸收存款或者发放贷款，不会产生金融风险。相反，在买方或者卖方无法通过商业银行进行贷款的情况下，买方可以向商业保理企业申请保理融资，这实际是商业保理代替了商业银行、信用风险代替了金融风险。

鉴于无追索权保理的风险级别较高，不妨以此为例，对商业保理如何弥补金融风险的缺口进行分析。在无追索权保理中，保理人以受让卖方对买方的应收账款为代价向卖方提供保理融资，用以消化、解决买方的呆账、坏账，从而降低中小微企业的信用风险。从交易过程上看，买方通过无追索取保理将可能引发的信用风险转移到商业保理企业的头上，变相地弥补了金融机构可能引发金融风险的缺口。简言之，商业保理是化解或者转嫁信用风险的有效方式之一，而不是滋生金融风险的首恶。此外，商业保理业务在全国范围内比较零散、零星分布全国各地，难以形成央行所担心的金融风险，央行现在要求限制商业保理企业跨区经营有些操之过急。

由此可见，商业保理是金融风险的缓冲器，不是金融风险的助推器。央行以化解金融风险的名义对商业保理进行监管，限制商业保理企业跨区经营，其实际片面理解了商业保理在现代贸易中的本质和在经济市场中的作用，折射出“套路金融监管”错误逻辑。因此，建议央行及时停止套路式金融监管思路，区分正常商业保理与异化商业保理，审慎、适度地对商业保理进行分类式、阶梯式地管理，避免一勺烩。

七

限制商业保理企业跨区经营，实际与银保监会的监管政策相脱节，存在行政监管前置的风险

征求意见稿第十一条第二款表明，央行赋予了地方金融监督管理部门行政监管职权，以划定商业保理企业的经营区域。该条款实际上只是过渡性安排，不能采取一刀切的做法。但是，难以想象的是，在该条款落地过程中，地方金融监管部门会不会采取一刀切的做法，比如没有被划定区域性经营则一律不得跨区经营，或者划定区域经营的则一律不得跨区经营，尚未可知。这样一来，过渡性的行政监管便成为永久性的行政监管，将行政监管固定化、格式化、常态化。

需要特别注意的是，银保监会205号文第十三条至第十六条明确规定，按照经营风险、违法违规情形，将商业保理划分为正常经营、非正常经营和违法违规经营等三类。但是，央行在发布的征求意见稿中丝毫未提及银保监会205号文所体现监管的思路，仿佛是另起炉灶，这难免不被认为存在行政监管的断裂。

或许部分观点认为，此举将有效地强化打击违法违规经营的保理企业，以最严监管实现商业保理市场的净化。然而，非常遗憾的是，在限制商业保理区域经营时，亦并未明确区分规定是面对正常经营的保理企业，还是指向发生异常的保理企业，还是针对违法违规经营的保理企业。由此可见，此条款无非是央行强监管的外溢表现，真正戳痛了正常经营的保理企业。

恰恰需要特别指出的是，在与银保监会的监管政策严重脱节的情况下，央行划定商业保理企业的区域性经营无疑是成为限制商业保理企业跨区经营的行政前置程序，即过分干预从事正常经营活动的商业保理企业。因此，建议央行对正常经营的商业保理企业的行政监管，应当保持一定的限度和克制，全面保护商业保理企业的发展。

八

限制商业保理企业跨区经营，势必增加其运营成本和诉讼成本，诱发一系列法律适用难题

不可否认，在被限制跨区经营的监管下，正常经营的商业保理企业只在本地叙做商业保理业务，必将面临严重的展业危机。倘若要跨区经营商业保理业务，商业保理企业就要转变业务模式，可供选择的方案有：第一，获得监管的跨区批准；第二，跨区设立分支机构；第三，选择双保理的模式；第四，选择再保理的模式。

在征求意见稿出台前，姑且不论第一个方案是否具有可行，至少第二个、第三个和第四个方案无疑增加了商业保理企业的经济成本和融资成本，已然不利于商业保理企业的发展。

第一，跨区设立分支机构。当前各地已颁布商业保理监督管理办法，准予商业保理企业跨区设立分支机构。商业保理企业基于展业需求，可以在特定区域设立分支机构，但是实际上商业保理企业设立分支机构进行展业不是常见做法。更需要关注的问题是，商业保理设立的分支机构是否具有法人资格、是否具有诉讼主体资格、是保理公司签订保理合同还是分支机构签订保理合同以及签订的商业保理合同是否合法有效？在现有法律框架下暂时找不到相应的答案。因此，跨区设立分支机构会在给商业保理企业自身带来麻烦的同时，还势必会诱发一系列的法律适用问题，其可行空间不是非常大。

第二，选择双保理的模式。自征求意见稿发布后，实务中有一种观点认为，商业保理可以选择双保理模式，实现跨区合作和经营。所谓双保理是指由两家保理人分别为应收账款债权人、应收账款债务人提供保理服务的业务模式。据此可见，在无法跨区经营的情况下，双保理模式对商业保理企业跨区经营提供了更大的展业机会和可能。但是，双保理常用于国际保理业务中，在国内保理市场适用比较少。此外，双保理实际提高了应收账款债权人与商业保理企业的融资成本、增加商业保理企业之间的融资成本，为中小微企业融资造成比较大的经济成本。因此，双保理模式是否可行尚待实践检验。

第三，选择再保理的模式。日前，中国银行业协会发布《中国银行业协会跨行再保理业务指引（试行）》，允许银行开展再保理业务。由此可见，该指引关于再保理融资进行了全新的规定。商业保理企业能否参照上述新指引开展再保理业务，肯定会引起不小的争论。即便如此，在市场紧俏、融资困难的大背景下，商业保理企业叙做再保理业务，不仅会增加融资成本，还容易引起被监管部门认定是否偏离了服务本地的监管原则。因此，商业保理企业选择再保理模式，是否获得监管部门的认可也尚未可知。

综上所述，限制商业保理企业跨区经营，不仅不会给商业保理行业带来福音，还会给商业保理未来选择替代性业务经营方案带来诸多不确定性。

九

限制商业保理企业跨区经营，不会倒逼商业保理企业遍地开花的理想效果。

业内有一种声音是，在央行强监管的背景下，商业保理企业基于展业的刚需势必会选择设立分支机构，甚至出现遍地开花的理想效果，不必过度忧虑限制商业保理企业跨区经营。

其实不然，允许商业保理企业设立分支机构的政策早已有之，但实际商业保理企业未因展业的需要设立分支机构。值得指出的是，之所以商业保理行业极力反对央行在征求意见稿中限制商业保理企业跨区经营，是因为一旦该征求意见稿落地，商业保理企业将在未来相当长的一段时间内调整业务结构、重塑合规制度，使得原本发展缓慢的商业保理，又增加了一个难以突破的发展瓶颈。在当前保理市场下，商业保理企业是否会选择遍地开花呢，存在诸多不确定性因素。

第一，疫情持续反弹是挡在第一道的拦路虎。根据现行监管政策，只要设立商业保理企业就要向新分支机构指派办公人员。在疫情持续反弹的背景下，设立分支机构、指派办公人员、租赁场地只会给商业保理企业增加更大的运营成本和财务预算。更何况，尤其对于带有中字头的商业保理企业来说，其核心持续消化核心企业内部的应收账款已然成为其主要业务来源，财政预算中是否允许商业保理企业设立分支机构上存在诸多不确定因素。

第二，业务趋于稳定是挡在第二道的拦路虎。据了解，自银保监会205号文出台后，商业保理领域得到了大范围的净化。在“六稳六保”的大政策下，应收账款的形成与输出基本也保持比较稳定不增的状态，商业保理企业叙做商业保理的业务也逐步趋于稳定，是否能够因应收账款陡增而驱动商业保理企业跨区设立分支机构的可能性不是很大。

第三，零星展业需求是挡在第三道的拦路虎。实务中，商业保理企业的跨区经营体现具有个性化和特殊性，比如基于某个核电项目、某个建工项目，商业保理企业会开展跨区域的商业保理业务，但是由于项目本身比较零星、单独或者偏远，商业保理企业虽出现跨区经营，但是实际是零星分布在全国各地，并非集中聚集。因此，基于效率与成本的双重考虑，商业保理企业完全没有必要为个别项目单独设立分支机构。

十

央行在征求意见稿中限制商业保理企业跨区经营，应当秉持审慎和谦抑的态度。

当前，商业保理行业商业保理协会发布联合声明，共同呼吁央行不要限制商业保理企业跨区经营。截至征询意见稿截止日，该呼声越来越强烈、意见更加明确。

诚然，金融风险如同新冠病毒，隔离、封城是最土的办法、也是最有效的办法，央行采取高压的金融监管政策，或许能够对中国金融体系实现“瘦身健体、提质增效”的目的。因此，央行自认为禁止跨区经营的这一剂强心针会将对金融组织产生非常大的震慑作用。

然而，商业保理是否会异化金融风险，这是一个有待求证的重要命题。在没有最终答案的情况下，央行将限制区域经营的强心剂扎在商业保理领域，不仅不会起到防范异化金融风险的作用，还会导致金融风险向商业保理领域转移、扩散，变相成为商业保理异化金融风险的催化剂。

因此，央行在制定金融监管政策时，应当因地制宜、因势利导、因时制宜，既要根据上位法的规定，又要符合国家经济发展战略，更要结合商业保理的发展特点、行业特征和实践经验，从而审慎作出以逆向监管达到正向鼓励和促进商业保理健康发展的有利监管政策。