PPP流程解析、模式选择与实务案例（ppp模式运用与典型案例分析）

PPP运作流程解析：

项目发起：

政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。

(1)政府发起。政府和社会资本合作中心应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。（区别发改委原有的计划项目形成机制，建立协调机制）

目前各地政府均探索建立项目收集与推介机制，形成基本PPP项目库。

(2)社会资本发起。社会资本应以项目建议书的方式向政府和社会资本合作中心推荐潜在政府和社会资本合作项目。

项目筛选：

政府和社会资本合作中心会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。财政部门（政府和社会资本合作中心）应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。

对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按政府和社会资本合作中心的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。

投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用PPP模式。

物有所值评价：

《PPP物有所值评价指引（试行）》财金[2015]167号：中华人民共和国境内拟采用PPP模式实施的项目，应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价。物有所值评价包括定性评价和定量评价。现阶段以定性评价为主，鼓励开展定量评价。

物有所值评价结论分为“通过”和“未通过”。“通过”的项目，可进行财政承受能力论证；“未通过”的项目，可在调整实施方案后重新评价，仍未通过的不宜采用PPP模式。

物有所值评价资料主要包括：（初步）实施方案、项目产出说明、风险识别和分配情况、存量公共资产的历史资料、新建或改扩建项目的（预）可行性研究报告、设计文件等。

物有所值定性评价：

政府采购开展物有所值评价时，项目本级财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门，明确定性评价程序、指标及其权重、评分标准等基本要求。

定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标及补充性指标。补充评价指标主要是六项基本评价指标未涵盖的其他影响因素，包括项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等。在各项评价指标中，六项基本评价指标权重为80%，其中任一指标权重一般不超过20%；补充评价指标权重为20%，其中任一指标权重一般不超过10%。

PPP中心会同行业主管部门组织召开专家组会议，原则上，评分结果在60分（含）以上的，通过定性评价；否则，未通过定性评价。

物有所值定量评价：

定量评价是在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。PSC 是假设项目由政府融资、拥有和运营，并且能够运用最有效率的方式向公众提供产品或服务，再把政府和企业运作项目的区别和风险综合考虑进去的全项目生命周期现金流的净现值。

财政承受能力论证：

《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

政府PPP合作中心负责组织开展行政区域内PPP项目财政承受能力论证工作。省级财政部门负责汇总统计行政区域内的全部PPP项目财政支出责任，对财政预算编制、执行情况实施监督管理。财政承受能力论证采用定量和定性分析方法，坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系，严格控制PPP项目财政支出规模。

财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。

财政支出能力评估,是根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。

行业和领域均衡性评估，是根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中。

财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。

组织实施机构：

按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。考虑到PPP运作的专业性，通常情况下需要聘请PPP咨询服务结构。

项目组织实施通常会建立项目领导小组和工作小组，领导小组负责重大问题的决策、政府高层沟通、总体工作的指导等，项目小组负责项目公司的具体开展，以PPP咨询服务机构为主要组成。项目实施结构需要制定工作计划，包含工作阶段、具体工作内容、实施主体、预计完成时间等内容。

尽职调查：

项目内部调查

项目实施机构拟定调研提纲，应至少从法律和政策、经济和财务、项目自身三个方面把握，主要包括政府项目的批文和授权书、国家、省和地方对项目的关于土地、税收等方面的优惠政策、特许经营和收费的相关规定等；社会经济发展现状及总体发展规划、与项目有关的市政基础设施建设情况、建设规划、现有管理体制、现有收费情况及结算和调整机制等；项目可行性研究报告、环境影响评价报告、初步设计、已形成的相关资产、配套设施的建设情况、项目用地的征地情况等。

外部投资人调查：

根据项目基本情况、行业现状、发展规划等，与潜在投资人进行联系沟通，获得潜在投资人的投资意愿信息，并对各类投资人的投资偏好、资金实力、运营能力、项目诉求等因素进行分析研究，与潜在合适的投资人进行沟通，组织调研及考察。

实施方案编制：

通过前期的调查研究及分析论证，完成项目招商实施方案编制。招商实施方案主要内容：

（一）项目概况。

（二）风险分配基本框架。

（三）PPP运作模式。

（四）PPP交易结构。

（五）PPP合同体系。

（六）PPP监管架构。

（七）PPP采购方式。

PPP运作实施方案：

基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性，以及项目运作的目标和意义。

项目概况情况：经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。

PPP项目准备：

实施方案审核：

为提高工作效率，财政部门应当会同相关部门及外部专家建立PPP项目的评审机制，从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行评估，确保“物有所值”。评估通过的由项目实施机构报政府审核，审核通过的按照实施方案推进。

目前缺乏相应的专家，政府内部分工不明确，方案审核实际推进效果不佳。

PPP项目采购：

项目预审：

项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。

项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作；项目通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审；项目经重新资格预审合格社会资本仍不够3家的，可依法调整实施方案选择的采购方式。

资格预审公告应包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。

项目采购文件编制：

项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。

响应文件评审：

项目PPP运作需建立方案评审小组，确定评审办法。

评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。

项目评审办法应该反映项目物有所值的本意，体现项目绩效运营特性，促进市场竞争。

谈判与合同签署：

项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。

确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日。

公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署。需要为项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。

PPP项目执行：

项目公司设立：

社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门（政府和社会资本合作中心）应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。

项目融资管理：

项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门（政府和社会资本合作中心）和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。

绩效监测与支付：

社会资本项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。

中期评估：

项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。

PPP项目移交：

项目移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。

项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交；补偿方式包括无偿移交和有偿移交；移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等；移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。

项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。

社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。

项目移交完成后，财政部门（政府和社会资本合作中心）应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。

PPP模式选择：

PPP模式选择是指具体运作方式的确定。PPP具体运作方式主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。

对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT） 等模式推进。

对于经营收费不足以覆盖投资成本或难以形成合理回报、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。

对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOT）、建设—租赁—运营（BRO）、委托运营（O&M）等市场化模式推进。

回报机制（BOT/BOO/BLT）；

运营效率（BOT/DBFO/BLT）；

风险结构（PPP/BOT/DBLT）；

资金需求（BOT/TOT）；

财政资金及补贴能力（DBLT/DBOT）；

政策法规（BLT/BOO）；

发起人偏好等其它因素。

片区开发项目PPP：

片区开发是指在符合国家以及当地规划的前提下，对拟开发建设的区域进行一体化的改造、建设、经营和维护，通常包括土地一级开发、基础设施与公共服务设施等项目建设和运营等，新城开发、旧城改造等正是片区开发中的典型形式，近期备受关注的中信滨海新城项目、五矿信托沈抚新城项目等均公告采用了PPP模式。

片区开发项目PPP模式构建的关键因素：

1、根据项目边界的清晰程度、收益状况、风险结构等，确定采取单一型运作或复合型运作；

2、由税收分成、土地收益分成模式走向政府使用付费服务购买、二级土地资源再开发的盈利模式构造；

3、区域开发政府收入、投资者服务购买费、片区开发价值、融资等相互匹配，整体性的投融资规划至关重要；

4、根据潜在投资人的能力贡献，建立组合型的投资结构，加强资源整合及资本运作能力；

医院项目PPP：

中国未来医院的发展及公立医院改革成为社会的焦点，医院的建设带来的巨大的资金需求，而公立医院的改革涉及多重利益。通过PPP模式推进医院建设，探索公私合营的医院运营管理模式，对于我国卫生事业发展具有重要意义。

医院项目PPP模式构建的关键因素：

1、新设医院的性质（公立医院、社会化非营利医院、社会化营利医院）对于整个项目的运作具有重要影响；

2、社会投资者人需要根据自身的战略确立合适的参加模式，其盈利方式各有不同，包括偏经营性运作及偏施工管理运作。

3、医院PPP运作涉及政府、医学院、医院、医生、投资者等多方利益，处理好各方利益至关重要；

4、未来公立医院改革、药品政策的变化对于PPP模式的选择具有重要影响；

医院项目DBLT：

医院项目BOT：

医院项目BOO：

养老项目PPP：

养老项目PPP模式构建的关键因素：

1、养老项目的投入较大、运营成本高，项目建设、运营补贴、融资性补贴对于项目建设运营具有重要影响；

2、鉴于目前我国的养老结构，综合性养老项目（配套养老社会开发）、轻资产运营、多元投资者组合具有明显的优势；

3、未来养老的政府养老服务购买对于养老项目的未来发展具有重要影响，在购买类别、购买层次等方面均需要进一步扩大，由政府服务购买的轻资产运营是解决养老运营结构性问题的关键；

养老项目DBLT 委托运营模式：

养老项目BOO：

市政道路项目PPP：

市政道路在城市基础设施建设中属于纯公益性的无收费项目，具有投资规模大、建设周期长、施工进度紧迫等特点，如果由财政直接出资建设市政道路的传统模式，往往给地方财政带来不小的压力。

市政道路项目PPP模式构建的关键因素：

1、依托政府服务购买方式的PPP与所在地方政府的财政实力及履约精神具有重要影响，它确定了PPP模式的投融资结构、回报体系、风险结构。

2、依托资源补偿型的PPP受到土地开发的复杂程度、土地交易等市场因素影响较大，需要准确的价值判断能力；

3、市政道路项目建立灵活的投资者退出机制，对于整合多方投资者聚集各方优势具有重要影响；

市政道路项目RCP：

城市地下管廊项目BOT：

城市体育中心项目ROT：

垃圾焚烧发电项目BOO（T）：

城市内河治理项目RCP：

PPP实务案例：

某市产业园片区开发项目：

2014年2月，某市委、市政府下发《某市人民政府关于明确某市产业投资发展有限公司运作有关问题的批复》从事园区8.96平方公里范围内的产业开发经营，包括基础设施建设、招商引资、产业发展、投资融资等工作。现有产业园内各类用地分散交织，生活、生产功能混杂，公共配套设施缺乏，园区面临着十分繁重的建设任务，产业投资公司拟采用PPP（政府和社会资本合作）模式对金港产业园东片区进行开发。

项目PPP运作模式：

根据财政部和国家发改委关于PPP模式推广的相关政策，政府可以直接参股项目公司，通过政府与社会资本进行股权合作，以更好地实现“风险共担、利润共享”机制。

项目公司注册资本为总投资的30%。在发布中标通知后30日内，中标社会投资者完成项目公司注册，注册资本可分批到位，一期股东到位资金不低于3000万元，其它按照工程进度及融资要求进行安排。为了充分发挥社会资本的积极性，政府及其所属机构在项目公司的股权比例处于参股地位（财政部《PPP项目合同指南》）。

项目PPP投融资结构：

本项目实际建设过程中的剩余建设资金主要由社会资本方负责筹集，可通过银行贷款、股东借款、其它金融机构融资等方式完成。本项目优先选用政策性银行贷款、银团贷款，政府部门将积极协助项目贷款事宜。

政府保留对于融资利率的监管权，保障本项使用利率水平最优惠的融资贷款方式。在正式竞争性磋商过程中，由社会资本提交项目公司债务融资资金成本率承诺最高价，未来项目公司实际债务融资资金成本率超过政府制定的控制水平（为7.8%）的融资成本由社会资本承担。

本项目政府支出在某市政府财政承受能力的范围之内，政府购买本项目服务的可用性服务费、运维绩效服务费将纳入年度财政预算支出计划。

项目PPP合同体系：

PPP项目合同是其中最核心的法律文件。本项目关键在于《PPP项目协议》、《股东协议》及附属协议的拟定、审批及签订。

合理分配项目风险，明确双方权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。

在社会资本中选后项目公司尚未成立时，金港产业公司先与社会投资人签订《股东协议》。不仅包含了《PPP项目协议》的关键内容，同时包含在特许经营期间社会投资人作为项目公司股东应当承担的相关权利义务。

项目PPP采购：

一、投资人资格条件

1、中国境内外注册的具有独立法人资格的供应商，其注册资本在30000万元人民币以上，总资产不少于150000万元人民币；

2、供应商必须具备市政公用工程施工总承包一级和城市园林绿化企业一级资质，具备有效的安全生产许可证；

3、供应商近三年内必须具有一个施工额或投资额超过3亿元的项目业绩；

4、供应商拟派项目经理应具有市政公用工程专业一级注册建造师资格，并担任过一个及以上市政工程施工管理经历；

5、本项目接受联合体参与投资，但联合体成员不得超过2家；

6、采用联合体参与本项目投资的，必须由具有市政公用工程施工资质的一方作为联合体牵头人，并应满足上述全部资格条件要求且在未来项目公司中的股权出资比例不低于45%（含）；

9 供应商在银行综合授信总额度不低于15亿元；

10、必须通过资格预审。

二、采购及履约保证金

本项目核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且通过前期投资人市场测试反馈较好。因此本项目采取公开招投标方式进行项目采购。 1、磋商保函：控制在项目投资总额的2%以内，为促进本次采购顺利达成合作，设置为1000万元；中标社会资本方投标保证金在项目公司成立并提交建设期保函后退还。 2、合作期保证金与保函：控制在项目投资总额10%以内，且分阶段设置： （1）建设期保函：设置为6000万元；在宣城市住建委与项目公司签订《PPP项目协议》后30日内提交宣城市住建委，运维期保证金提交后解除。（2）运维期保证金：本项目运维期以保证金形式设置为100万元，由项目公司在项目竣工验收完成后5日内提交。 3、移交维修保函：宜不超过工程总投资的5%，以移交后一年期维护保修需求为依据，设置400万元（质保期限至移交后1年）。

三、项目报价竞争

本项目采购应时明确：

项目可用性服务费年支付最高限价；

项目可用性服务费支付比例；

项目运维绩效服务费年支付最低限价和最高限价；

项目运维绩效服务费年度支付比例；

项目工程造价结算下浮率最低要求（2%）；

项目公司债务融资资金成本率最高限价（7.8%）；

项目自有资金回报率；

本项目竞争报价点：政府付费总额、项目工程结算下浮率、项目公司债务融资资金成本率、项目自有资金回报率。

在正式投标竞价时由社会资本提出政府付费总额（包括可用性服务费总额、运维绩效服务费总额），项目工程结算下浮率，项目公司债务融资资金成本率。

可用性服务费：

项目竣工后，经审计的项目静态投资总额与目前项目静态估算投资总额存在差异的，报经市国资委审核通过后，相应增减可用性服务费总额（计算公式如下所示）。

结算审计完成之前未计算调整系数部分在结算审计完成后的第一次付款时予以调整，不计算此部分费用的时间成本或利息。

运维绩效服务费：

本项目竣工后，实际验收的道路面积和园林面积与现有数据（见下表）存在差异的，根据实际验收的道路面积和园林面积计算运维绩效服务费，报经某市国资委审核通过后，相应增减运维绩效服务费。

项目财务测算：

本项目总投资14.56亿元，注册资本占总投资30%，其中政府出资35%，社会投资人出资65%；

项目合作期18年，预计建设期共3年，运营期15年；

本项目的建设期共为3年，采用分批建设、分批验收的形式；

本项目计算投资自有资金回报率先期设置为7%；

其他数据以产业公司提供为准。

投资使用计划与筹措表 （单位：万元）

本项目静态投资总额为145600万元，建设期利息暂估为12881万元，总投资约为158506万元，其中30%的资金来源于股东出资，其余70%通过银行长期贷款解决。

项目公司债务融资及还款计划表 单位：万元

项目财务测算：

可用性服务费政府年付费额 单位：万元

运维绩效服务费政府年付费额 单位：万元

本项目运维绩效服务费按照成本法进行计算。运维绩效服务费内容包括市政道路、桥梁、照明等维护费、绿化维护费，及园林维护费。

不同的回报率情况下政府可用性付费情况 单位：亿元

根据目前江苏省及全国的PPP项目，社会投资人自有资金预期收益率为8-10%。考虑施工总承包的PPP投资人还享有施工利润，通常要求的回报率在7-9%之间。

某城市三甲医院项目：

政府从长远规划和公众期望出发，规划在城市新区建设大型三甲综合医院项目，有利于优化城市医疗资源的布局，提升城市医疗资源的均衡化水平，也是完善城市新区基础设施与公共服务功能、强化城市新区的高端城市形象的客观需要。

本项目的主要建设内容包括门诊楼、住院楼、医技科室及后勤保障等配套设施，计划净占地面积224亩，容积率为1.5，规划建设面积超过20万平方米，其中一期建筑面积为10万平方米，投资估算为10亿元（不包括土地），床位编制为1000张。目前正在进行前期立项、可行性研究、环评等工作，计划建设周期为区域地块满足施工条件之日起36个月。

政府文件定位为股份制的公立性医院——转变——股份制非营利性医院

根据目前社会投资者的投资回报情况，本项目的投资预期回报在8%-10%。

PPP采购竞价：

采购方式：公开招标

投资人资格条件：投资业绩附加建设业绩与资质，实现一次招标

采购活动保证金：1500万元

采购宣传：市政府采购网

采购内容：本项目PPP的采购内容为国际医院一期的投资建设及运营，主要建设采购内容为国际医院工程建设，主要运营采购内容为国际医院运营服务、配套商业运营、供应链运营服务

报价竞争点：与政府支出责任直接相关的政府补贴金额作为报价竞争点，具体方式为编制人员薪酬补贴系数和年度缺口补贴金额限额的方案竞选（综合评分方法）

履约保证金：建设期保证金建议设置为5000万元，运营期保证金设置为2000万元。

PPP关键问题分析：

（一）前期费用

本项目前期费用由实施机构支出，初步估算为2000万元，包括前期调研费、设计、项目建议书、可研编制、环评、能评及PPP咨询等费用。在成立项目公司时，政府所支付的全部前期费用（据实计算）将由项目公司支付给前期垫付单位，同时纳入项目公司投资总额。

（二）项目投资总额

国际医院项目暂处于一期工程初步设计阶段，项目投资总额存在变动空间，且本项目最终设计方案要得到社会投资人和政府方的共同确认，因此，本项目暂按一期计划10亿元（不含土地）作为项目投资估算总额，待具体方案和项目建设完成后，通过政府审计部门的决算审计再具体调整项目投资总额。

（三）项目土地使用

本项目用地性质为集体建设用地和农用地，必须经过征地收储程序后转变为城市建设用地，征地工作由区政府负责，尚未进入实际安置补偿阶段，应加快工作进度，在采购工作完成之前实现土地收储。

本项目实施PPP运作时，为了实现政府方的土地作价出资的要求，建议由政府方指定出资主体以协议出让形式获得本项目范围土地使用权，并通过作价入股方式将该土地使用权注入到项目公司，使用单位即时变更为项目公司，并约定在运营期内，未经市人民政府许可，项目公司不得转让、出租或者改变土地用途。

（四）政府方出资安排

1、土地出资设计说明

以土地作价入股进入公司的土地必须为出让土地，且必须进行评估。因此建议以政府出资主体通过直接协议出让的方式获得相应的土地使用权，缴纳土地出让金，办理土地使用权证后经评估作为出资进入社会资本发起设立的项目公司。

2、中央专项资金的入股设计

由于公立医院申请到国家专项补助资金6100万元，拟进行门诊综合楼的新建工作，同时考虑到本项目的重要程度以及整体PPP运作的需要，建议公立医院将该专项资金作为现金出资部分，直接投入到项目公司。

由于专项资金的用途变更，建议由公立医院以PPP实施主体名义向国家发改委申报资金用途变更，获得审批流程通过，避免不必要的政策风险。

3、医疗资源出资说明

由于医疗资源概念的模糊性，因此建议在后续谈判过程中明确医疗资源的具体内容和实际范围，同时根据政府与社会资本约定的注册资本和股权比例要求，以既定的政府出资（51%的资本金）扣除土地评估价值和专项资金后的剩余部分作为医疗资源的的价值认定，最高不超过政府方整体出资部分的30%，鉴于医疗资源的评估价值难以确认，若存在作价不足情况可能需要政府方通过现金进行弥补。

（五）项目经营权内容及期限

市人民政府与项目公司签署协议，并授予项目公司以下经营权：

在经营期内，项目公司自行承担相关费用、责任和风险；

项目公司负责国际医院的设计优化、融资和建设；

项目公司负责国际医院的整体行政后勤管理、硬件维护工作；

项目公司负责承诺范围内的配套经营设施的融资、建设和运营工作；

项目公司负责国际医院和公立医院的药品、医用耗材、医疗器械设备等方面的供应。

本项目的授权经营期限确定为30年（含建设期3年）。经营期满后自主选择继续以市场化方式运营或资产处置。

（六）医院运营管理

根据具体实施条件设计，医院建设完成后将由项目公司负责行政后勤方面的全面管理，而在医疗服务领域建议国际医院直接托管给公立医院，或探索项目公司和国际医院自主运营，由公立医院提供一系列的科研和临床方面的配套支持。

（七）医院人员编制安排

与一般的公共服务内容不同，医院运营的核心稀缺资源是医生资源，医生团队的厚度和完备性是医院创造收入和实现投资回报的决定性因素，因此从吸引社会资本的角度出发，政府应当为新建类的国际医院项目配置基本的医院人员编制，保障未来医院的团队稳定和人才引进。建议政府承诺国际医院开业之初配置不低于400个编制，未来三年在有条件的基础上安排不低于100个编制/年。

（八）治理结构

1、医院管理项目公司的治理结构

医院管理项目公司主要负责国际医院的运行控制、周边经营性设施的管理以及匹配的供应链管理等非医疗服务职责，并按照《公司法》及现代企业管理制度要求，建立严格规范的公司治理结构:股东会是公司的最高权力机构，由股东共同组成，以股权比例行使相应的决策权力；董事会负责贯彻股东会决议，是经营管理的决策执行机构，由7-9人组成，其中政府方派出2名董事，原医院派出2名董事，社会资本派出3名董事，必要时可以聘请2名独立董事，董事长由社会资本指派1人担任；监事会由5人组成，政府方派出1名，公立医院派出1名，社会资本派出1名，剩余2名由职工代表组成；经理层主要由社会资本和一附院共同推荐，董事会决策形成。

2、国际医院的管理机制

国际医院作为项目公司法人主体举办的股份制非营利性医院，由于其经营地位和运营要求，建议成立医院管理委员会，负责医院管理的重大决策事项，具体成员由医院管理项目公司董事会决策，不超过7人。在日常管理中，执行医院管理委员会领导下的院长负责制，并实行院长逐级聘任制，院长人选原则上由公立医院推荐。

（九）政府补贴价格及支付方式

考虑到《国务院办公厅印发关于促进社会办医加快发展若干政策措施的通知》中提出“将提供基本医疗卫生服务的社会办非营利性医疗机构纳入政府补助范围，在临床重点专科建设、人才培养等方面，执行与公立医疗机构同等补助政策。”

因此，参照市公立医院的补贴标准，建议市政府以编制人员薪酬支出的65%为基准，根据国际医院的人员编制情况按年度进行相应的弹性补贴。具体补贴支付方式按照市政府及相关法律法规的规定执行。

公式为：

医院政府补贴（A）=当年编制医生薪酬总额×补贴系数

同时由于国际医院属于新建项目，且区域位置处于城市规划的新中心，短期内周边配套与患者资源难以完全匹配，存在一定的投资回收难度，同时根据《国务院办公厅印发关于促进社会办医加快发展若干政策措施的通知》“鼓励地方探索建立对社会办非营利性医疗机构举办者的激励机制”的精神，建议市政府建立对医院管理项目公司的动态直接补贴机制，以住院人次和门诊人次为标准，绩效考核为调节因素，确定每年的直接补贴额作为可行性缺口补助，于第二年年初绩效考核后由市政府一次性发放，具体由政府进行决策。

公式为：

项目公司政府补贴（B）=（年度住院人次×每人次住院补贴 年度门诊人次×每人次门诊补贴）×（1 绩效考核调节系数），其中绩效考核调节系数空间为[-10%，10%]。

本文来源于互联网。作者：中国现代集团有限公司PPP事业部，暖通南社整理编辑。