PPP项目联合体牵头人委托工程项目管理是否适用工程项目管理办法（ppp项目联合体牵头方责任）-科研云

PPP项目联合体牵头人委托工程项目管理是否适用工程项目管理办法（ppp项目联合体牵头方责任）

投稿用户 • 2022年9月13日 am10:35 • 科研百科 • 阅读 346

PPP项目联合体牵头人委托工程项目管理是否适用工程项目管理办法（ppp项目联合体牵头方责任）

引言

PPP项目联合体承包项目模式逐渐被广泛使用，随着PPP项目模式的发展，新型法律关系与不少法律法规之间产生很多争议。《建设工程项目管理试行办法》出台于2004年，其中规定：从事工程项目管理的企业不得与施工人为同一企业、不得具有利害关系或隶属关系。PPP项目在联合体承包模式下，联合体成员之间多少都有隶属或关联关系，而联合体牵头人一般负责工程项目管理工作，有时还会委托第三方协助。此时是否违反上述法规，便产生不小争议。

本文即从法理角度，深入分析PPP项目联合体牵头人自身或委托第三方从事工程项目管理是否适用《建设工程项目管理试行办法》（以下简称“工程管理办法”）。

一、PPP项目模式与传统项目模式的区别

（1）PPP项目联合体与施工总承包方在地位上差异

传统施工承包方仅作为施工企业负责施工，建设单位负责出资、签订施工合同并委托第三方进行监理或项目管理，项目竣工验收合格移交后，双方权利义务即终结。

而在PPP项目中，联合体方不仅是工程的总承包方、也是社会资本方、还是项目公司的股东，不但履行施工义务、还需承担对项目公司的出资、并参与项目的运营和移交，具有多重身份。

（2）PPP项目发展于《建设工程项目管理试行办法》之后，具有特殊的项目背景

政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

其出台的目的和背景是解放政府出资义务、缓解政府举债压力、加快公共基础设施建设，以社会资本方与政府共同组成建设单位（项目公司）并出资，社会资本方自行施工、运营、移交的项目模式。2019年《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）规定：社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险。

而《建设工程项目管理试行办法》2004年出台的背景是为建设单位寻求独立第三方项目管理工作而设置的，目的在于隔离建设方、监理方、设计方和施工方之间的利益关系，以保障项目管理单位的独立性和公正性。

从PPP项目的时代背景和法律规定可以看到，PPP项目的社会资本方，既要承担出资义务，也要承担建设和运营义务，并且对整体项目承担连带责任，是一种即是建设单位也是项目实施单位的综合权利义务身份的体现，打破了传统的建设方、设计方、施工方之间的界限，以社会资本方联合体的形式实现了利益一致性。

二、两种“项目管理”的异同对比

工程项目管理，是指从事工程项目管理的企业，受工程项目业主方委托，对工程建设全过程或分阶段进行专业化管理和服务活动。

联合体承包，是指两家或两家以上企业组成联合体，根据项目特点、复杂程度确定牵头人，共同对建设单位负责，就项目承担连带责任的一种形式。

两种项目管理的异同，见下表：

PPP项目联合体牵头人委托工程项目管理是否适用工程项目管理办法（ppp项目联合体牵头方责任）

三、联合体牵头人的“项目管理”属于内部监督，不适用《建设工程项目管理试行办法》

从上图对比可以看到，项目管理单位和联合体从法律关系到责任承担再到企业资质上有显著不同。项目管理单位是业主对工程实施寻求专业帮助的第三方管理单位，属于外部监督管理；联合体牵头人是基于联合体内部对项目融资、工程实施、项目运营等过程的己方管理单位，属于内部监督管理，无论委托第三方或自行实施，均是内部权利而非业主权利。

从经济动因上讲，项目管理单位基于取得管理费从而实施监督管理；联合体牵头人基于社会资本出资、项目收益以及对项目承担连带责任而实施监督管理，更有显著不同。因此项目管理单位的工程项目管理与联合体牵头人的全周期统筹管理是不同的两种含义，在法律上也是两种不同的权利义务和定义。

另外，基于权利义务相适应的原则，联合体牵头人一般为社会资本出资方，其履行PPP项目大部分的出资、融资义务，其在某种程度上对于联合体其他各方也属于“业主”。联合体牵头人基于投资风险考虑必然进入到项目管理工作，从法理讲属于自行监督管理的行为，不同于通常意义的项目管理。

结语

综上所述，我们认为：在法律上，PPP项目中联合体牵头人的“项目管理”与《工程管理办法》中的“工程项目管理”是两种不同的含义和法律定义，联合体牵头人的项目管理不属于通常意义上的工程项目管理、也不属于《工程管理办法》所述的工程项目管理；无论是其自行实施还是委托第三方实施项目管理行为，均源自内部监督权利，不需要独立或防范利益冲突，不适用《工程管理办法》。

PPP项目联合体牵头人委托工程项目管理是否适用工程项目管理办法（ppp项目联合体牵头方责任）

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